执行摘要

本报告是 2016 年共同事业报告《危险之路：大金钱撕毁宪法的计划》的更新，该报告研究了秘密的、资金充足的特殊利益集团为推动全国各州立法机构通过美国宪法第五条中鲜为人知的条款召开制宪会议而做出的危险努力。

召开制宪会议的努力得到了富裕的特殊利益集团、组织和个人的支持，他们来自不同的意识形态。其中包括支持对联邦权力进行新限制的中右翼人士，例如平衡预算宪法修正案，以及支持宪法修正案以推翻最高法院在“联合公民诉联邦选举委员会”一案中做出的裁决的左翼人士，该裁决推翻了数十年来限制企业政治支出的既定法律。

联邦制宪会议最后一次召开是在 1787 年，当时宪法本身也起草完成。自那时起，美国宪法已通过第五条中描述的两个程序中的第一个程序进行了 27 次修订：国会以众议院和参议院三分之二多数通过修正案，然后必须由四分之三的州立法机构批准（即批准）。第五条中规定的第二种从未使用过的修宪途径是，三分之二的州立法机构（34）通过决议，申请召开新的制宪会议提出修正案，然后将这些修正案送交各州批准（即第五条会议）。

关于第五条大会，有太多未解问题，我们无法冒险对宪法进行自由改写。大会是否可以只讨论一个问题？如果有的话，大会应遵循哪些规则？外部特殊利益集团在影响大会议程方面将发挥什么作用？谁将选择派往大会的代表？如果大会发生法律纠纷，将会发生什么？法院将发挥什么作用？各州如何进行投票？美国人民是否真的能得到平等的代表？

简而言之，没有护栏来确保第五条公约有序进行。任何第五条公约，无论其既定目的如何，都有可能成为失控公约。没有人知道我们的权利会发生什么，也没有人知道特殊利益集团之间会交换什么——他们肯定会插手这个过程。没有人能预测会发生什么，而且有太多未解决的问题，因此这不是一个好主意。

第五条公约的威胁

宪法修正案是美国的基石，长期以来一直是世界各地民主治理的典范。

然而，宪法并不完美。宪法最初批准时并未禁止奴隶制或基于种族或性别的投票权剥夺。第十三修正案禁止奴隶制，第十五和第十九修正案保障广泛的投票权。只有通过前十条修正案（即权利法案），宪法才保护言论、宗教和新闻自由；携带武器的权利；被指控犯罪时接受迅速公开审判的权利；以及免受无理搜查和扣押我们的房屋和财产的自由。

迄今为止，宪法已修订 27 次。宪法内置的修订程序是其最伟大的特点之一。如果我们不能根据不断变化的时代和条件调整宪法，国家宪章就不会持续这么久。但是，尽管开国元勋们认识到宪法必须改变，但他们希望它能够持久；他们设计了机制，确保任何修正案都需要经过仔细审议和广泛支持。]

迄今的所有27项修正案均通过了第五条规定的第一道程序：修正案须经美国众议院和参议院三分之二多数通过，然后经四分之三的州立法机构（目前为38个州）批准（即批准）。

然而，第五条规定了另一项修正案程序——一项从未使用过的程序。只要三分之二的州立法机构请求召开会议，国会就必须召开制宪会议。州长通常对立法机构拥有否决权，但他们不参与这一程序。

理论上，制宪会议提出的任何修正案都必须得到四分之三州的批准。一些法律学者认为，批准程序本身可能会在新的制宪会议上发生改变，就像 1787 年的制宪会议一样。

关于第五条程序的不确定性根深蒂固，跨越了党派和意识形态界限。关于公约的未解问题引发了法律学者的争论。问题包括：

• 如果各州的请愿书不完全相同怎么办？国会是否仍需采取行动？

• 如果国会陷入僵局并且未能对这些请愿采取行动，该怎么办？法院是否可以介入并下令召开会议？

• 如果国会采取行动，大会将如何运作？

• 谁来选择代表并决定每个州派出多少名代表？

• 大会的工作是否会仅限于一个主题——例如平衡预算计划或竞选财务改革——或者代表们是否会对国家宪章进行全面改写？

• 如果大会就一项或多项修正案达成一致，国会是否需要将其转交各州批准？

这样的问题有几十个，每个问题都有多种可能的答案。保守派代表、最高法院法官安东尼·斯卡利亚曾对联邦党人协会表示，召开制宪会议是一个“可怕的想法”，并称“这不是制定宪法的好世纪”。

大会倒计时

目前，最接近达到第五条宪法大会 34 个州门槛的活动是 BBA 活动。但是，有超过 30 个组织正在努力召开大会。其中一些活动的资金比其他活动更充足，或者其领导人的公众知名度更高，因此为他们争取第五条宪法大会提供了一个更重要的平台。虽然每个活动都有不同的议程，但他们有一个共同的目标：在一个有可能被强大的党派、意识形态和富有的特殊利益集团劫持的论坛上公开修订宪法，而这种做法可能会威胁并可能剥夺来之不易的权利。

考虑到这些风险，州立法机构可以撤销过去提出的制宪会议申请。过去几年来，这一直是共同事业和联盟盟友的主要关注点之一，至少有五个州已经改变了主意，不再认为危险的制宪会议道路是明智之举。

我们将解释那些试图通过危险的大会改写我们宪法的各种参与者。最大的两个运动是 BBA 和 COS，它们年复一年地在全国各州提出决议。正如您将在以下章节中看到的那样，其中一些运动现在已经不复存在，或者在各州几乎没有任何进展，而其他运动则资金充足，活动活跃。

第五条公约的模糊数学

尽管保守党在全国各州立法机构的控制方面占有巨大优势，但 BBA 和 COS 的努力仍难以赢得达到 34 个州门槛所需的州决议。随着挫败感的增加，支持大会运动的领导人正试图将 Rob Natelson 在 2018 年提出的一种边缘法律理论纳入主流。该理论允许将全体会议（或一般性）大会呼吁与现有的 COS 和 BBA 大会呼吁相结合。

这些召开大会的通用呼吁往往并不那么通用，而且是在几十年甚至几个世纪前通过的。纽约州、伊利诺伊州、华盛顿州和俄勒冈州的记录中都有被称为“全体会议”申请的申请。经审查，这些申请并非通用的，而是呼吁就不再相关的问题召开大会——例如，参议员的普选或反对内战。

例如，纽约州早在 1789 年就申请召开大会，并要求当时的参议院将权利法案添加到新制定的宪法中。尽管制宪者最终也加入了一项权利法案，但这项申请至今尚未被撤销，并被不诚实地计入反对派提出的 34 个州门槛的州名单中。

广泛反对第五条公约

由于存在制宪会议失控的威胁以及缺乏保护美国人宪法权利的规则，2017 年 4 月，240 多个公共利益、民权、政府改革、劳工、环境、移民和宪法权利组织发表了一份声明（签名者于 2019 年 3 月更新），反对召开第五条制宪会议。这封信的签名者包括美国州和市县雇员联合会、竞选法律中心、民主 21、经济政策研究所、全国有色人种协进会、全国残疾人权利网络、塞拉俱乐部、全国教育协会、服务业雇员国际工会、绿色和平组织、全国妇女法律中心和布伦南司法中心。

这封致各州立法机构的信首先表达了各组织的担忧：

“根据美国宪法第五条召开新制宪会议的计划对每个美国人的宪法权利和公民自由构成了威胁。第五条制宪会议的支持者和富有的特殊利益集团几乎要强行召开制宪会议来颁布联邦平衡预算修正案 (BBA)。这将是自 1787 年首次制宪会议以来的第一次制宪会议——自那时以来，所有宪法修正案都首先由国会通过，然后由四分之三的州立法机构批准。美国宪法中没有关于制宪会议如何运作的规则和指导方针，这为失控的制宪会议创造了机会，可能会改写美国公民目前享有的任何宪法权利或保护。”

信中进一步指出，这些组织“强烈敦促州立法机构反对通过决议召开制宪会议的努力”并“敦促州立法机构撤销任何第五条制宪会议的申请，以保护所有美国人的宪法权利和特权不被威胁和剥夺。”

这些是强大的组织盟友，他们在州和国家层面努力敲响第五条公约危险的警钟。Common Cause 每天都与这些民主捍卫者合作，保护我们的国家和宪法。

共同事业如何努力阻止一场大会

轮询

Common Cause 和我们的联盟盟友与 J. Wallin Opinion Research 合作，在全国民意调查中调查选民。样本是分层的，这意味着我们的结果的人口结构与调查地区的人口结构和投票率模型相匹配。

民意调查显示，大多数（59.2%）共和党选民反对通过召开第五条制宪会议来修改美国宪法。此外，民意调查中的证据还表明，共和党选民不愿采取激进措施来修改这份基础性文件。保护和维护宪法所保障的权利是共和党选民的三大优先事项之一，他们认为这个问题比削减税收和政府财政等传统保守主义图腾更为重要。

本次民意调查研究的主要结论包括：

• 在共和党选民中，70.2% 在了解到大会可能会改变言论自由、携带武器、宗教自由甚至投票权后，不太可能支持大会。总体而言，60.2% 的选民在了解到这一点后，不太可能支持大会。

• 在共和党人中，70% 不太可能支持大会，因为他们知道宪法是世界上最重要的文件之一——但一些大会支持者公开表示，他们希望利用大会将文件的每个部分都提出来讨论。

• 在共和党选民中，65% 在得知许多保守派组织反对某项大会时，就不太可能支持该大会。54

• 在共和党人中，56.7% 认为召开第五条制宪会议对于保护美国利益和确保国家安全的目标适得其反。

这项民意调查还发现，我们的反对信息给那些致力于推动制宪会议的人的框架带来了高度的不确定性，并让选民不确定如果召开制宪会议，这些团体是否能够控制会议。

美国本土

除了下文中描述的成功撤销之外，Common Cause 和左右两翼的盟友每年还能阻止全国各州立法机构通过 135-150 份有效申请。在几个州，两党立法者直接拒绝了这些申请。在过去五年中，只有几百份申请获得通过，我们的公共教育活动显然对全国共和党和民主党立法者产生了影响。

科罗拉多州

2022 年 4 月 21 日，经过三年的竞选，科罗拉多州撤销了过去所有召开大会的呼吁。众议院通过了 HJR21-1006 经口头表决，参议院以 29 票赞成、3 票反对的结果一致通过了撤销法案，获得了两党的大力支持。这是过去四年来阻止第五条立法的最重要的立法事件。

新罕布什尔

在 2020 年立法会议初期，新罕布什尔州提出 氢可溶性9号，这是推翻斯科特·沃克和其他支持制宪会议的关键人物的努力的关键一步，该会议可能会危及美国人享有的宪法赋予的权利和自由。这项决议将撤销新罕布什尔州所有有记录的制宪会议呼吁。然而，由于该法案将在众议院审议，疫情导致所有与疫情救济无关的立法行动被迫停止。随着权力从民主党过渡到共和党，以及 2020 年我们在新罕布什尔州的一些立法拥护者流失，我们 2021 年的努力被搁置。

新泽西州

新泽西州通过了一项法案，撤销了此前要求在 2021 年 12 月召开大会的所有呼吁。 可再融资证券 161参议院以 24 票赞成、10 票反对的结果撤销了该法案，而议会以 44 票赞成、21 票反对的结果撤销了该法案。参议院和议会的支持者——参议院议长史蒂夫·斯威尼和众议员尼古拉斯·奇亚拉瓦洛蒂联合发表了一篇专栏文章，指出这是维护我们民主制度的关键胜利。

伊利诺伊州

2022 年 4 月，伊利诺伊州撤销了之前所有召开大会的请求。SJR 54 以 41 比 15 的票数在伊利诺伊州参议院获得通过，同周晚些时候，伊利诺伊州众议院以 66 比 42 的票数通过了该提案。我们的参议院提案人是参议员 Don Harmon、Mattie Hunter、Patricia Van Pelt 和 Adriane Johnson，众议院提案人是众议员 Kambium Buckner 和 Mary E. Flowers。

结论

正如沃伦·伯格（1969 年至 1986 年美国最高法院首席大法官）所说：“没有办法有效地限制或制止制宪会议的行动。制宪会议可以制定自己的规则并设定自己的议程。国会可能会试图将制宪会议限制在一项修正案或一个问题上，但没有办法确保制宪会议会遵守。”

第五条公约仍然是对我们民主制度的一个非常现实和可信的威胁，疫情和远程听证会和闭门会议增加立法机构的保密性使这一威胁变得更加复杂。在资金雄厚的秘密捐助者的帮助下，多个竞选活动与州领导人和立法机构合作通过这些决议，这些参与者的斗争远未结束。

当我们展望 2022 年立法会议及以后时，公众和为他们服务的领导人必须了解第五条公约给宪法及其所依据的共和国带来的巨大风险。