Résumé exécutif

Ce rapport est une mise à jour du rapport Common Cause de 2016, The Dangerous Path: Big Money's Plan to Shred the Constitution, qui examine les efforts dangereux déployés par des groupes d'intérêts spéciaux secrets et bien financés pour pousser les législatures des États de tout le pays à appeler à une convention constitutionnelle par le biais d'une disposition peu connue de l'article V de la Constitution américaine.

La tentative de convoquer une convention constitutionnelle est soutenue par des intérêts particuliers, des organisations et des individus fortunés qui couvrent tout le spectre idéologique. Cela comprend les partisans de centre-droit de nouvelles limites au pouvoir fédéral, comme un amendement constitutionnel pour équilibrer le budget, ainsi que les partisans de gauche qui soutiennent un amendement constitutionnel visant à annuler la décision de la Cour suprême dans l'affaire Citizens United v. Federal Election Commission (FEC), un arrêt qui a annulé des décennies de lois bien établies limitant les dépenses politiques des entreprises.

La dernière convention constitutionnelle fédérale a eu lieu en 1787, lors de la rédaction de la Constitution elle-même. Depuis lors, la Constitution américaine a été modifiée 27 fois par le premier des deux processus décrits dans l'article V : le Congrès adopte l'amendement à la majorité des deux tiers de la Chambre et du Sénat, qui doit ensuite être approuvé (c'est-à-dire ratifié) par les trois quarts des législatures des États. La deuxième voie, jamais utilisée, pour modifier la Constitution, prévue dans l'article V, consiste pour les deux tiers des législatures des États (34) à adopter des résolutions demandant une nouvelle convention constitutionnelle pour proposer des amendements, puis à envoyer ces amendements aux États pour ratification (c'est-à-dire une convention de l'article V).

Il y a trop de questions sans réponse concernant une convention de l'article V pour risquer une réécriture de notre Constitution à tout va. Une convention pourrait-elle se limiter à un seul sujet ? Quelles règles, le cas échéant, seraient en place pour régir une convention ? Quel rôle les groupes d'intérêts spéciaux extérieurs pourraient-ils jouer pour influencer l'ordre du jour d'une convention ? Qui choisirait les délégués à envoyer à la convention ? Que se passerait-il en cas de litiges juridiques concernant la convention ? Quel rôle joueraient les tribunaux ? Comment les votes seraient-ils délégués par État, et le peuple américain serait-il réellement représenté de manière égale ?

En d’autres termes, il n’existe pas de garde-fous pour assurer le bon déroulement d’une convention au titre de l’article V. Toute convention au titre de l’article V, quel que soit son objectif initial, court le risque de devenir une convention incontrôlable. On ne peut pas dire ce qui pourrait arriver à l’un de nos droits ou ce qui pourrait être négocié dans le cadre d’un échange entre des intérêts particuliers – qui auront très certainement leur mot à dire dans le processus. On ne peut pas prédire ce qui pourrait arriver et il y a beaucoup trop de questions ouvertes pour que ce soit une bonne idée.

La menace d’une convention au titre de l’article V

La Constitution, telle qu’amendée, est la pierre angulaire de l’Amérique et constitue depuis longtemps un modèle de gouvernance démocratique dans le monde entier.

Mais elle n’est pas parfaite. La Constitution, telle qu’elle a été ratifiée à l’origine, n’interdisait pas l’esclavage ni le refus du droit de vote en raison de la race ou du sexe. L’esclavage a été interdit par le 13e amendement, et les 15e et 19e amendements ont garanti un large droit de vote. Ce n’est qu’à travers les 10 premiers amendements – la Déclaration des droits – que la Constitution protège les libertés d’expression, de religion et de presse, le droit de porter des armes, le droit à un procès rapide et public en cas d’accusation d’un crime, et le droit de ne pas être soumis à des perquisitions et saisies abusives de nos maisons et de nos biens.

À ce jour, la Constitution a été amendée 27 fois. Le processus de révision intégré à la Constitution est l’une de ses principales caractéristiques. La charte de la nation n’aurait pas duré aussi longtemps si nous n’avions pas été capables de l’adapter aux changements d’époque et de conditions. Mais si les fondateurs ont reconnu que la Constitution devait changer, ils voulaient qu’elle perdure ; ils ont conçu des mécanismes pour garantir que tout amendement nécessiterait une délibération minutieuse et un large soutien.

Les 27 amendements à ce jour ont tous été adoptés via le premier processus défini dans l'article V : adoption de l'amendement par une majorité des deux tiers de la Chambre des représentants et du Sénat des États-Unis, suivie de l'approbation (c'est-à-dire de la ratification) par les trois quarts des législatures des États (actuellement 38 États).

Cependant, l’article V prévoit un autre processus d’amendement, qui n’a jamais été utilisé. Le Congrès est tenu de convoquer une convention constitutionnelle chaque fois que les deux tiers des législatures des États demandent la tenue d’une réunion. Les gouverneurs, qui disposent généralement d’un droit de veto sur les législatures, ne participent pas à ce processus.

En théorie, tout amendement résultant de la convention devrait être ratifié par les trois quarts des États. Certains juristes estiment que le processus de ratification pourrait lui-même être modifié dans une nouvelle convention, à l’instar de ce qui s’est passé dans la convention de 1787.

Les incertitudes entourant le processus de l'article V sont profondes et transcendent les clivages partisans et idéologiques. Les questions sans réponse concernant une convention ont donné lieu à un débat parmi les juristes. Parmi les questions soulevées figurent les suivantes :

• Et si les pétitions des États n’étaient pas identiques ? Le Congrès devrait-il quand même agir ?

• Que se passerait-il si le Congrès était dans l’impasse et ne parvenait pas à donner suite à ces pétitions ? Un tribunal pourrait-il intervenir et ordonner la convocation de la convention ?

• Si le Congrès agissait, comment fonctionnerait la convention ?

• Qui choisirait les délégués et déciderait combien chaque État pourrait en envoyer ?

• Le travail de la convention se limiterait-il à un seul sujet – comme le plan d’équilibre budgétaire ou la réforme du financement des campagnes – ou les délégués pourraient-ils entreprendre une réécriture complète de la charte nationale ?

• Et si la convention approuvait un ou plusieurs amendements, le Congrès serait-il tenu de les transmettre aux États pour ratification ?

Il existe des dizaines de questions de ce genre et de multiples réponses possibles à chacune d’elles. Antonin Scalia, juge à la Cour suprême et icône conservatrice, a déclaré un jour à la Federalist Society qu’une convention était une « idée horrible », arguant que « ce n’est pas un bon siècle pour rédiger une constitution ».

Compte à rebours avant une convention

Actuellement, la campagne la plus proche d’atteindre le seuil de 34 États pour une convention constitutionnelle au titre de l’article V est la campagne BBA. Cependant, plus de 30 organisations travaillent à la convocation d’une convention. Certaines de ces campagnes sont mieux financées que d’autres ou ont des dirigeants plus connus du public, ce qui leur offre une plateforme plus importante pour défendre leur cause en faveur d’une convention constitutionnelle au titre de l’article V. Bien que chaque campagne ait un programme différent, elles ont un objectif commun : ouvrir la Constitution à la révision dans un forum qui risque d’être détourné par de puissants intérêts partisans, idéologiques et riches, d’une manière qui menace et pourrait faire reculer des droits durement acquis.

Compte tenu de ces risques, les législatures des États peuvent annuler les demandes antérieures d’organisation d’une convention constitutionnelle. C’est l’un des principaux objectifs de Common Cause et de ses alliés de la coalition depuis quelques années, et au moins cinq États ont déjà changé d’avis quant à la sagesse de la voie dangereuse de la convention.

Nous allons expliquer les différents acteurs qui tentent de réécrire notre Constitution par le biais d'une convention dangereuse. Les deux plus grandes campagnes qui continuent à faire adopter des résolutions dans les États du pays année après année sont la BBA et la COS. Et comme vous le verrez dans les sections suivantes, certaines de ces campagnes sont désormais en faillite ou connaissent peu de mouvements dans les États, tandis que d'autres sont bien financées et ont des campagnes actives.

Les mathématiques floues d'une convention au titre de l'article V

Malgré l’avantage considérable que représentent les conservateurs dans le contrôle des législatures des États à travers le pays, les efforts de la BBA et de la COS ont eu du mal à obtenir les résolutions d’État nécessaires pour atteindre le seuil de 34 États. La frustration grandissante, les dirigeants du mouvement pro-convention tentent d’intégrer une théorie juridique marginale avancée par Rob Natelson en 2018. Cette théorie permet de combiner les appels pléniers (ou génériques) à une convention avec les appels à la convention existants de la COS et de la BBA.

Ces demandes génériques de convention ne sont souvent pas si génériques et ont été adoptées il y a des décennies, voire des siècles. Les États de New York, de l’Illinois, de Washington et de l’Oregon ont déposé des demandes qualifiées de « demandes plénières ». Après examen, ces demandes ne sont pas génériques mais appellent à des conventions sur des questions qui ne sont plus d’actualité, par exemple l’élection populaire de sénateurs ou l’opposition à la guerre civile.

Par exemple, la demande de l'État de New York pour une convention remonte à 1789 et demande au Sénat de l'époque d'ajouter une déclaration des droits à la nouvelle Constitution. Bien que le Framer en ait finalement ajouté une, cette demande n'a pas encore été annulée et a été malhonnêtement comptée dans la liste des États de l'opposition pour atteindre le seuil de 34 États nécessaire.

Large opposition à une convention fondée sur l’article V

En raison de la menace d'une convention incontrôlable et du manque de règles pour protéger les droits constitutionnels des Américains, plus de 240 organisations d'intérêt public, de défense des droits civiques, de réforme gouvernementale, du travail, de l'environnement, de l'immigration et des droits constitutionnels ont publié une déclaration en avril 2017 (les signataires ont été mis à jour en mars 2019) s'opposant aux appels à une convention constitutionnelle au titre de l'article V. Parmi les signataires de cette lettre figurent l'AFSCME, Campaign Legal Center, Democracy 21, Economic Policy Institute, NAACP, National Disability Rights Network, Sierra Club, National Education Association, SEIU, Greenpeace, le National Women's Law Center et le Brennan Center for Justice.

La lettre adressée aux assemblées législatives des États du monde entier commence par les préoccupations des organisations :

« Les projets de convoquer une nouvelle convention constitutionnelle en vertu de l’article V de la Constitution américaine constituent une menace pour les droits constitutionnels et les libertés civiles de chaque Américain. Les partisans de la convention en vertu de l’article V et les riches groupes d’intérêts particuliers sont dangereusement proches de forcer la convocation d’une convention constitutionnelle pour promulguer un amendement fédéral à l’équilibre budgétaire (BBA). Ce serait la première convention constitutionnelle depuis la convention originale de 1787 – tous les amendements constitutionnels depuis lors ont d’abord été adoptés par le Congrès, puis approuvés par les trois quarts des législatures des États. Il n’existe aucune règle ni ligne directrice dans la Constitution américaine sur le fonctionnement d’une convention, ce qui crée une opportunité pour une convention incontrôlable qui pourrait réécrire tout droit ou protection constitutionnelle actuellement disponible pour les citoyens américains. »

Comme indiqué plus loin dans la lettre, les organisations « exhortent fortement les législatures des États à s'opposer aux efforts visant à adopter une résolution appelant à une convention constitutionnelle » et « exhortent les législatures des États à annuler toute demande d'une convention constitutionnelle au titre de l'article V afin de protéger les droits et privilèges constitutionnels de tous les Américains contre toute mise en danger et confiscation ».

Il s’agit de puissants alliés organisationnels qui travaillent aux niveaux national et étatique pour tirer la sonnette d’alarme sur les dangers d’une convention au titre de l’article V. Common Cause travaille chaque jour avec ces champions de la démocratie pour protéger notre pays et notre Constitution.

Comment Common Cause s'efforce d'empêcher une convention

Vote

Common Cause et ses alliés de coalition ont travaillé avec J. Wallin Opinion Research pour sonder les électeurs dans le cadre d'un sondage national. L'échantillon est stratifié, ce qui signifie que la composition démographique de nos résultats correspond à la composition démographique de la région et au modèle de participation qui a été étudié.

Les sondages ont révélé qu’une majorité (59,2%) d’électeurs républicains s’opposent à la modification de la Constitution américaine par la convocation d’une convention constitutionnelle au titre de l’article V. En outre, les résultats du sondage montrent la réticence des électeurs républicains à prendre des mesures drastiques pour modifier ce document fondateur. La protection et la préservation des droits garantis par la Constitution sont l’une des trois principales priorités des électeurs républicains, qui considèrent cette question comme étant bien plus importante que les totems conservateurs traditionnels tels que la réduction des impôts et des finances publiques.

Les principaux points à retenir de ce sondage sont les suivants :

• Parmi les électeurs républicains, 70,21 % des électeurs sont moins susceptibles de soutenir une convention lorsqu'ils apprennent qu'elle pourrait modifier les droits à la liberté d'expression, au port d'armes, à la liberté de religion et même à notre droit de vote. Dans l'ensemble, 60,21 % des électeurs sont moins susceptibles de soutenir une convention après avoir appris cela.

• Parmi les Républicains, 70% sont moins susceptibles de soutenir une convention sachant que la Constitution est l'un des documents les plus importants au monde - mais certains partisans d'une convention ont ouvertement déclaré qu'ils voulaient utiliser la convention pour soumettre chaque partie du document à la discussion.

• Parmi les électeurs républicains, 65% deviennent moins susceptibles de soutenir une convention lorsqu'ils apprennent que de nombreuses organisations conservatrices s'y opposent.54

• Parmi les Républicains, 56,71 % des TP3T estiment que la convocation d'une convention constitutionnelle au titre de l'article V est contre-productive par rapport à l'objectif de protection des intérêts américains et de garantie de la sécurité de notre nation.

Cette étude d’opinion a également révélé que nos messages d’opposition introduisent un niveau élevé d’incertitude dans le cadre de ceux qui travaillent à la promotion de la convention constitutionnelle et rendent les électeurs incertains quant à la capacité de ces groupes à contrôler une convention si elle était convoquée.

Sur le terrain aux États-Unis

En plus des annulations réussies décrites dans les sections suivantes, Common Cause et ses alliés de droite comme de gauche sont en mesure d’empêcher l’adoption de 135 à 150 demandes actives chaque année dans les assemblées législatives des États du pays. Dans plusieurs États, les législateurs des deux partis ont catégoriquement rejeté ces demandes. Avec seulement quelques-unes des centaines de demandes adoptées au cours des cinq dernières années, notre campagne d’éducation du public a clairement eu un impact sur les législateurs républicains et démocrates de tout le pays.

Colorado

Le 21 avril 2022, après une campagne de trois ans, le Colorado a annulé tous les appels passés à une convention. La Chambre a adopté HJR21-1006 Le Sénat a voté à l'unanimité pour l'annulation de la convention, et le Sénat a voté en sa faveur avec un fort soutien bipartisan, par 29 voix contre 3. Il s'agit de l'événement législatif le plus important qui ait empêché la tenue d'une convention au titre de l'article V au cours des quatre dernières années.

New Hampshire

Au début de la session législative de 2020, le New Hampshire a introduit HCR 9, qui a constitué une étape cruciale pour faire reculer les efforts de Scott Walker et d’autres personnalités clés qui soutiennent une convention qui pourrait potentiellement mettre en péril les droits et libertés garantis par la Constitution dont les Américains bénéficient. Cette résolution aurait annulé tous les appels du New Hampshire en faveur d’une convention constitutionnelle. Cependant, alors que la législation devait être examinée à la Chambre, la pandémie a mis fin à toute action législative sur des questions jugées non essentielles pour l’aide à la pandémie. Avec la transition du pouvoir des démocrates aux républicains et la perte de certains de nos champions législatifs dans le New Hampshire en 2020, nos efforts pour 2021 ont été suspendus.

New Jersey

Le New Jersey a annulé tous les appels antérieurs à une convention en décembre 2021 par l'adoption de Résolution 161Le Sénat a annulé la décision par 24 voix contre 10, et l’Assemblée a voté par 44 voix contre 21 en faveur de l’annulation. Les défenseurs de cette décision au Sénat et à l’Assemblée, le président du Sénat Steve Sweeney et le député Nicholas Chiaravalloti, ont publié conjointement un éditorial soulignant qu’il s’agissait d’une victoire cruciale pour la préservation de notre démocratie.

Illinois

En avril 2022, l'Illinois a annulé tous les appels précédents à une convention. La SJR 54 a été adoptée par le Sénat de l'Illinois par 41 voix contre 15, et plus tard dans la semaine, la Chambre de l'Illinois l'a adoptée par 66 voix contre 42. Nos parrains du Sénat étaient les sénateurs Don Harmon, Mattie Hunter, Patricia Van Pelt et Adriane Johnson, et les parrains de la Chambre étaient les représentants Kambium Buckner et Mary E. Flowers.

Conclusion

Comme l’a déclaré Warren Burger (président de la Cour suprême des États-Unis de 1969 à 1986), « il n’existe aucun moyen de limiter ou de museler efficacement les actions d’une Convention constitutionnelle. La Convention pourrait établir ses propres règles et fixer son propre ordre du jour. Le Congrès pourrait essayer de limiter la Convention à un seul amendement ou à une seule question, mais il n’existe aucun moyen de garantir que la Convention obéira. »

Une convention de l’article V reste une menace bien réelle et crédible pour notre démocratie, rendue encore plus complexe par la pandémie et le secret accru des législatures en raison des audiences à distance et des sessions à huis clos. Avec de multiples campagnes travaillant avec les dirigeants des États et les législatures pour faire passer ces résolutions avec l’aide de donateurs secrets aux poches profondes, la lutte de ces acteurs est loin d’être terminée.

Alors que nous envisageons les sessions législatives de 2022 et au-delà, il est impératif que le public et les dirigeants qui les servent comprennent les immenses risques qu’une convention de l’article V fait peser sur la Constitution et la république sur laquelle elle a été fondée.