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De George Washington à Citizens United : une histoire de la réforme du financement des campagnes électorales
Democracy Wire accueille et remercie un auteur invité Dan McCue et Les nouvelles du puits, où cet article a été initialement publié.
Depuis le début de la République, le financement des campagnes électorales a été un sujet difficile à discuter en société polie.
Dans une société capitaliste, les choses, y compris l’accès à tout ce qui sert de porte-voix public de l’époque, coûtent tout simplement de l’argent.
Et dans une démocratie où presque tout le monde, quel que soit son niveau économique, se voit dire qu'il pourra un jour occuper une fonction publique, la nécessité de communiquer ses qualités à l'électorat fait de la sollicitation de contributions politiques une nécessité absolue.
L'argent n'achète pas forcément des votes, mais il confère un sentiment d'éligibilité. Les contributions témoignent d'un soutien et, ce faisant, elles attirent davantage de soutien, devenant ainsi auto-réalisatrices.
Pourtant, comme l’a observé un jour David Souter, juge à la retraite de la Cour suprême des États-Unis, « la plupart des gens supposent – et c’est certainement mon cas – que quelqu’un qui apporte une contribution extraordinaire va en tirer un retour extraordinaire ».
Souter a qualifié cette hypothèse de « généralisée » et a poursuivi en disant « qu’il existe certainement une apparence de ce que l’on pourrait appeler une corruption atténuée, selon laquelle les gros contributeurs vont simplement obtenir un meilleur service, quel qu’il soit, de la part d’un politicien que le contributeur moyen, sans parler de l’absence de contributeur. »
Cette conviction est depuis longtemps au cœur des efforts visant à modifier l'implication de l'argent dans la politique. Le régime de régulation de l'argent dans la politique n'a pas seulement pour but de freiner les comportements potentiellement peu scrupuleux ; il vise également à uniformiser les règles du jeu pour les candidats et les donateurs.
C’est aussi la raison pour laquelle, à l’ouverture de la campagne présidentielle de 2020, presque tous les candidats affirment être soutenus par de petits donateurs et donc à l’abri des maux de l’argent en politique.
Mais comme l’ont clairement montré les premières séries de déclarations de financement de campagne, la réalité du financement d’une campagne présidentielle viable au 21e siècle est beaucoup plus nuancée.
Alors que les petits donateurs contribuent pour une part sans précédent de l’argent collecté par les candidats, l’élément vital de nombreuses campagnes reste l’apport d’argent provenant de gros donateurs et de collecteurs de fonds qui peuvent puiser dans leurs réseaux personnels d’amis fortunés.
Cela est en grande partie dû à un calendrier primaire surchargé qui verra le très coûteux Super Tuesday – lorsque les électeurs de 12 États, dont la Californie, décideront de leurs candidats préférés – survenir juste un mois après les caucus de l’Iowa.
Bien qu'il n'y ait rien de mal à ces dons (l'identité de toute personne faisant un don supérieur à $200 est divulguée publiquement dans les documents de la Commission électorale fédérale), les exigences de la course présidentielle et la façon dont les candidats et leurs partisans y répondent ne manqueront pas de raviver les inquiétudes quant au rôle que joue l'argent en politique.
Et comme l’a montré l’histoire, même si les réformateurs et les défenseurs d’un bon gouvernement ont remporté des victoires significatives dans le domaine de la réforme du financement des campagnes au fil des ans, les intérêts les plus riches ont souvent trouvé le moyen de grignoter ces gains – parfois même avec l’aide et la complicité de la Cour suprême des États-Unis.
C’était la préoccupation constante du juge Souter avant sa retraite de la Haute Cour en juin 2009.
Il a résumé ces préoccupations dans son dissidence en Commission électorale fédérale (FEC) c. Wisconsin Right to Life, Inc., une affaire dans laquelle une majorité de juges a estimé que les soi-disant « publicités thématiques » qui n'appuient pas explicitement un candidat particulier ne sont pas équivalentes à des contributions au sens de la loi.
« Ni les décisions du Congrès ni les nôtres n’ont compris que l’influence corruptrice de l’argent en politique se limitait à la corruption pure et simple ou à des contreparties discrètes », écrit Souter.
« La réforme du financement des campagnes électorales s’est au contraire systématiquement concentrée sur la distorsion plus généralisée des institutions électorales par la concentration des richesses, sur l’accès spécial et la faveur garantie qui sapent l’intégrité représentative du gouvernement américain et défient la confiance du public dans ses institutions. »
Les premiers jours
Les inquiétudes concernant l'influence de l'argent sur la politique remontent à bien avant la fondation de la République. George Washington lui-même fut accusé d'avoir exploité sa relative richesse personnelle pour obtenir des soutiens lors de sa candidature victorieuse à un siège à la Chambre des bourgeois de Virginie en 1757.
Bien que les récits sur la jeunesse de Washington se révèlent souvent apocryphes, la légende raconte que le père de notre pays aurait offert aux électeurs du vin, du cidre fort et des repas raffinés pour s'assurer leur soutien. Washington a remporté l'élection et la Chambre des bourgeois, ayant évidemment entendu parler des exploits de son nouveau membre, a presque immédiatement adopté une loi interdisant aux candidats d'échanger de la nourriture et des boissons ou d'autres récompenses contre un vote.
Malgré les inquiétudes de longue date concernant l'influence de l'argent sur la politique, la première loi fédérale sur le financement des campagnes électorales n'a été adoptée par le Congrès qu'en 1867. Le projet de loi sur les crédits navals adopté cette année-là interdisait aux officiers de la Marine et aux employés du gouvernement de solliciter des contributions de campagne auprès des ouvriers des chantiers navals.
Seize ans plus tard, la protection fut étendue à tous les fonctionnaires fédéraux avec l'adoption de la loi Pendleton sur la réforme de la fonction publique de 1883.
Mais la réforme du financement des campagnes électorales n'a réellement pris de l'ampleur qu'en 1904, lorsque le président Theodore Roosevelt a été confronté à des allégations selon lesquelles des sociétés avaient acheté de l'influence en faisant des contributions à sa campagne de réélection.
En fait, Roosevelt avait réussi à lever plus de 14,2 millions de livres sterling de contributions auprès de banquiers et d’industriels au cours de la campagne, le vieux « briseur de confiance » affirmant qu’il était parfaitement acceptable pour une campagne d’accepter de grosses contributions tant qu’il n’y avait aucune obligation implicite de la part du candidat.
Cependant, la position de Roosevelt changea radicalement lorsque les rumeurs d'un accord de contrepartie menaçèrent de dégénérer en scandale. Le président fut accusé d'avoir négocié la nomination d'E.H. Harriman, un dirigeant des chemins de fer, au poste d'ambassadeur de France en échange de 1200 000 THB de contributions commerciales.
Incapable de faire taire ses critiques, Roosevelt a utilisé son discours sur l’état de l’Union de 1905 pour proposer que le Congrès interdise « les contributions des entreprises à tout comité politique ou à toute fin politique ».
Roosevelt a déclaré que « la nécessité de collecter des fonds de campagne importants disparaîtrait si le Congrès accordait une appropriation suffisante pour répondre à la nécessité d’une organisation et d’un mécanisme complets, ce qui nécessite une dépense d’argent importante ».
Il a également déclaré que tout candidat qui accepte des fonds publics devrait être tenu de limiter le montant des dons et de divulguer publiquement ce qu'il a reçu.
Au lieu de cela, le Congrès a réagi en adoptant la loi Tillman de 1907, interdisant les cadeaux d’entreprise aux candidats fédéraux.
Bien que Roosevelt ait signé le projet de loi plus tard dans l'année, il comportait deux lacunes : il n'imposait aucune restriction aux contributions de campagne des particuliers propriétaires de sociétés et il ne comportait aucune disposition relative à son application.
En 1910, le Congrès s'est à nouveau tourné vers la réforme du financement des campagnes électorales, en adoptant la loi dite « Publicity Act », qui obligeait le trésorier des comités politiques à révéler les noms de tous les contributeurs de $100 ou plus.
En 1925, le Congrès a encore élargi ces règles de divulgation avec le Federal Corrupt Practice Act, qui obligeait les comités politiques à déclarer le total des contributions et des dépenses, et fixait des limites de dépenses pour tous les candidats au Congrès. Ces limites de dépenses ont finalement été annulées par la Cour suprême des États-Unis dans l'affaire Burroughs c. États-Unis, mais dans la même décision, les juges ont estimé que le Congrès avait la prérogative de « adopter une législation appropriée pour protéger une élection contre l’utilisation abusive d’argent pour influencer le résultat ».
Les réformes que Teddy Roosevelt avait lui-même préconisées après ses propres difficultés ont commencé à se concrétiser. Mais c’est pendant et immédiatement après l’administration de son cousin au cinquième degré, le président Franklin D. Roosevelt, que les efforts de réforme du financement des campagnes ont pris un tournant majeur.
Les changements suivants apportés à la loi sur le financement des campagnes électorales ont été provoqués par une vague d'antisyndicalisme dans les années 1930 et au début des années 1940. La loi sur les conflits du travail en temps de guerre, adoptée en 1943 et également connue sous le nom de loi Smith-Connally, interdisait temporairement aux syndicats de faire des contributions aux élections fédérales.
En 1947, la loi Taft-Hartley a rendu permanente cette mesure de guerre. Cependant, cette loi a eu une conséquence imprévue : elle a inauguré l’ère de la « monnaie douce ».
Considérant que leur influence politique avait été compromise par les lois successives, les syndicats et les associations professionnelles ont commencé à créer des comités d'action politique. Comme ils n'étaient pas techniquement des organisations syndicales, ces comités pouvaient verser des fonds aux candidats dans le cadre des directives existantes.
Il est significatif que les nouveaux comités d’action politique n’aient pas eu à se conformer aux lois sur les dépenses et la publicité qui s’appliquaient déjà aux candidats politiques.
Ils pouvaient ainsi dépenser tout ce qu’ils voulaient pour soutenir leurs candidats préférés et les causes qui leur tenaient à cœur. Et ils pouvaient faire tout cela sans contribuer directement à une campagne politique.
L'ère moderne
Les choses ont repris de plus belle en 1971, lorsque le Congrès a adopté la loi fédérale sur les campagnes électorales, qui définissait en détail la manière dont les candidats devaient divulguer les sources de leurs contributions et les dépenses de campagne. Parmi les restrictions les plus notables de la loi figurait un plafond de 1 TP4T50 000 pour les dépenses publicitaires télévisées.
Cependant, à l’instar de la loi Tillman, la nouvelle loi n’a pas inclus de disposition essentielle sur l’application de la loi. Les législateurs sont revenus à la FECA à l’automne 1974, après le scandale du Watergate, et ont créé la Commission électorale fédérale, l’agence qui continue à ce jour à faire appliquer la loi sur le financement des campagnes électorales.
Mais les amendements de 1974 sont allés plus loin, en limitant les dons individuels à 1 000 TP4T et les dons des comités d'action politique à 5 000 TP4T.
Le Congrès n’a cependant pas eu longtemps pour se réjouir de sa noblesse d’esprit.
En 1976, le sénateur James Buckley, RN.Y., a contesté les limites des dépenses de campagne, arguant – jusqu'à la Cour suprême des États-Unis – que de telles limites violaient son droit à la liberté d'expression.
La Cour suprême a donné raison à cette décision, en rendant un arrêt dans Buckley c. Valeo cela est désormais considéré comme jetant les bases juridiques de Citizens United contre FEC, une affaire qui allait radicalement modifier le paysage du financement des campagnes 34 ans plus tard.
Dans leur décision, la majorité des juges de la Cour suprême ont estimé que les restrictions sur les dépenses de campagne « limitent l’expression politique au cœur de notre processus électoral et des libertés garanties par le Premier Amendement ».
La décision a également supprimé les limites imposées aux dépenses indépendantes des PAC et autres, non coordonnées avec la campagne d'un candidat, ainsi qu'aux dépenses des fonds personnels des candidats.
Le Congrès a répondu à cette décision en 1976 en établissant de nouvelles limites de contribution et en abrogeant les limites de dépenses, sauf dans le cas des candidats qui acceptent un financement public.
Ces changements ont eu des conséquences intéressantes. En 1996, par exemple, le sénateur Bob Dole, futur candidat républicain, a accepté des fonds fédéraux pour les primaires et a accepté de respecter les limites de contribution fixées par la FEC.
Le problème est que la campagne de Dole a dépensé généreusement pendant les primaires et il s'est retrouvé à court d'argent bien avant la convention de son parti cet été-là.
Bien que Dole ait récupéré son financement pour l'élection générale qu'il a finalement perdue face au président démocrate sortant Bill Clinton, son expérience a depuis lors influencé les stratégies de campagne.
Lors des élections suivantes, George W. Bush, John Kerry et Howard Dean ont tous choisi de ne pas bénéficier de financement public pour leurs primaires, et le candidat Barack Obama a refusé tout financement public pour sa candidature victorieuse à la présidence en 2008.
Ce faisant, Obama a fait valoir qu’accepter l’argent public et les limites de contribution qui l’accompagnent aurait paralysé sa capacité à répondre aux attaques des organisations de défense des droits exonérées d’impôts – connues sous le nom de groupes 527 – qui, selon lui, dépensaient des dizaines de millions de dollars pour ruiner sa réputation.
Le nouveau siècle
L’effort bipartisan le plus important pour uniformiser les règles du jeu en matière de financement des campagnes électorales a peut-être eu lieu en 2002, lorsque des membres des deux côtés du Congrès se sont réunis pour soutenir la loi de réforme des campagnes électorales bipartisane, plus connue sous le nom de loi McCain-Feingold.
En annonçant qu’il parrainait le projet de loi, le sénateur John McCain, républicain de l’Arizona, a expliqué que « les gens que je sers croient que les moyens par lesquels je suis arrivé au pouvoir me corrompent ».
« Cela me fait honte, dit-il. Leur mépris est une tache sur mon honneur, et je ne peux pas vivre avec ça. »
McCain-Feingold a cherché à restreindre les dons illimités d'argent liquide introduits après l'adoption de la loi Taft-Hartley et à séparer la défense des intérêts de celle des candidats.
La loi réglemente la défense des intérêts en créant un nouveau terme dans la loi électorale fédérale, « communications électorales » — des publicités politiques qui font référence à un candidat fédéral clairement identifié et qui sont diffusées dans les 30 jours suivant une primaire ou les 60 jours suivant une élection générale.
La loi interdisait également aux syndicats et à certaines entreprises de dépenser des fonds du Trésor pour de telles « communications électorales ».
Cependant, plusieurs dispositions de la loi McCain-Feingold ont été contestées moins d’un an après son adoption, et la Cour suprême en a invalidé un grand nombre.
Dans FEC contre Wisconsin Right to Life, Inc., dans une affaire de 2007, une Cour suprême divisée a déclaré que le Congrès était allé trop loin dans ses restrictions sur les communications « électorales ».
La loi stipule également que l’argent des entreprises et des travailleurs ne peut pas être utilisé pour financer de telles publicités.
Mais dans une décision à 5 contre 4, les juges ont statué que la loi était inconstitutionnelle en ce qui concerne les publicités qui ne prônaient pas expressément l'élection ou la défaite d'un candidat.
Citoyens Unis
Cette décision a ouvert la porte à Citizens United contre FEC, l’affaire de 2010 qui continue d’avoir un impact sur les élections et de perturber les discussions sur la réforme du financement des campagnes électorales à ce jour.
Écrivant au nom de la majorité dans la décision de 5 à 4, le juge Anthony Kennedy a écrit que l'interdiction par McCain-Feingold de toutes les dépenses indépendantes des entreprises et des syndicats violait la protection de la liberté d'expression garantie par le Premier Amendement.
« Si le Premier Amendement a une quelconque force, il interdit au Congrès d’infliger des amendes ou d’emprisonner des citoyens, ou des associations de citoyens, simplement pour avoir tenu un discours politique », a écrit Kennedy.
Il a également noté que, puisque le Premier Amendement ne fait pas de distinction entre les médias et les autres sociétés, les restrictions McCain-Feingold pourraient, en théorie, permettre au Congrès de réprimer le discours politique dans les journaux, les livres, la télévision et sur Internet.
La décision de la Cour a autorisé les entreprises et les syndicats à dépenser de l'argent à la fois pour des « communications électorales » et pour plaider directement en faveur de l'élection ou de la défaite des candidats, tout en maintenant que ces dépenses doivent être « indépendantes » et effectuées sans coordination avec le candidat ou sa campagne.
L’impact immédiat de la décision – et d’une décision connexe dans une deuxième affaire, SpeechNow.org et al. c. FEC — c’est que cela a conduit à la création de super PAC, des entités qui peuvent accepter des dons illimités et utiliser les fonds principalement pour la publicité politique, et des organisations à but non lucratif qui sont autorisées à dépenser une partie de leurs revenus pour l’engagement politique mais ne sont pas tenues de révéler leurs donateurs.
DiscoursNow a supprimé les limites des contributions fédérales aux comités de dépenses indépendants.
Elle a constaté que l'analyse de la Haute Cour dans Citoyens Unis a obligé le tribunal de première instance à conclure que « le gouvernement n’a aucun intérêt à limiter les contributions à un groupe de dépenses indépendant en matière de lutte contre la corruption ».
Le juge John Paul Stevens, qui a pris sa retraite peu après le prononcé du jugement, a déclaré dans une opinion dissidente que la décision de la Cour suprême « menaçait de porter atteinte à l’intégrité des institutions élues à travers le pays. Le chemin qu’elle a emprunté pour parvenir à ce résultat portera, je le crains, préjudice à cette institution ».
Le sénateur McCain a été plus concis dans sa réponse à la décision : « La réforme du financement des campagnes électorales est morte », a-t-il déclaré.
À la suite de Citoyens unisShaun McCutcheon, un homme d’affaires de l’Alabama, donateur républicain et militant conservateur, a poursuivi la Commission électorale fédérale, contestant les « limites de contribution globales » en vigueur depuis 1971.
Le plafond, imposé en vertu de la Loi sur les campagnes électorales fédérales, limitait les contributions qu'un individu pouvait apporter sur une période de deux ans aux comités nationaux des partis et des candidats fédéraux.
McCutcheon, qui avait contribué un total d'environ $33 000 à 16 candidats à des fonctions fédérales lors du cycle électoral de 2012, a déclaré qu'il avait voulu donner $1 776 à chacun des 12 autres candidats, mais qu'il en avait été empêché par le plafond global pour les particuliers.
Il a finalement été rejoint comme plaignant dans cette affaire par le Comité national républicain.
Dans une décision à 5 voix contre 4 rendue en avril 2014, les membres conservateurs de la Cour ont largement fait écho à leurs positions dans Citoyens Unis.
Le juge en chef John Roberts, écrivant au nom de quatre juges dans l’opinion dominante, a déclaré que les limites globales ne pourraient pas résister à l’examen du Premier amendement. « Il n’y a pas de droit plus fondamental dans notre démocratie », a-t-il écrit, « que le droit de participer à l’élection de nos dirigeants politiques. »
Dans une opinion distincte et concordante, le juge Clarence Thomas a écrit que toutes les limites imposées aux contributions étaient inconstitutionnelles.
Dans une opinion dissidente, le juge Stephen Breyer a critiqué l’opinion majoritaire, la qualifiant de développement inquiétant qui a élevé le plafond global des contributions à « l’infini ».
« Si le tribunal en Citoyens Unis « Cela a ouvert une porte… la décision d’aujourd’hui pourrait bien ouvrir les vannes », a-t-il déclaré.
Dans une dissidence écrite à laquelle se sont joints les juges Ruth Bader Ginsburg, Sonia Sotomayor et Elena Kagan, Breyer a déclaré qu'à la lumière de la décision de la Cour dans McCutcheon « un seul individu » serait autorisé à « contribuer des millions de dollars à un parti politique ou à la campagne d’un candidat ».
Mais dans un éditorial Dans un article paru dans le New York Times peu après le jugement, le professeur de droit de l'université de Stanford, Nathaniel Persily, a déclaré que même s'il pouvait comprendre les craintes apocalyptiques de Breyer, la réalité est que « les vannes étaient déjà ouvertes par Citizens United et d'autres décisions qui ont permis des dépenses illimitées par des particuliers, des syndicats, des entreprises, des super PAC et pratiquement tous les autres acteurs du système de financement des campagnes électorales. »
« Bien que les effets potentiels de la décision de la Cour dans l'affaire McCutcheon ne doivent pas être surestimés, la décision de la Cour promet de rétablir l'équilibre entre les initiés (partis et candidats) et les étrangers (entreprises, syndicats, super PAC et autres groupes non partisans) », a écrit Persily.
« Puisque la Cour réaffirme l’importance de rendre obligatoire la divulgation des contributions versées aux candidats et aux partis, du moins en ce qui concerne les donateurs comme M. McCutcheon, nous saurons d’où vient l’argent, où il va et comment les politiciens se comportent une fois qu’ils l’ont reçu », a-t-il poursuivi. « La seule question est désormais de savoir comment rediriger le flot d’argent qui afflue vers la politique vers les destinations les plus bénéfiques pour notre démocratie. »
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Publié à l'origine sur Les nouvelles du puits avec nos remerciements pour la permission de réimprimer sur Democracy Wire.
Dan McCue est le rédacteur en chef de The Well News. Il a plus de vingt ans d'expérience dans la couverture des affaires gouvernementales, politiques, économiques, environnementales et juridiques. Il a débuté sa carrière dans les médias en tant qu'assistant de rédaction au magazine New Yorker. Depuis, son travail a été publié dans de nombreuses publications, notamment Stuart News, Renewable Energy Magazine, Charleston Regional Business Journal, Newsday, Riverdale Press, Hartford Courant, World Trade Magazine et Courthouse News Service, entre autres.
Il a également animé sa propre émission de télévision câblée sur les affaires publiques, « Insight Nassau », a été régulièrement invité à participer au programme « Reporter's Roundable » de News 12 Long Island et a fait de fréquentes apparitions sur la radio WGBB de Long Island, s'exprimant sur le gouvernement, la politique et les affaires.