Einführung

Diese Untersuchung der Demokratie begann als Versuch, die Übel des Gerrymandering zu verstehen und zu bekämpfen. Die Praxis, Wahlkreise zu manipulieren, um einer politischen Partei bei Wahlen einen Vorteil oder Nachteil zu verschaffen, geht auf die Gründung Amerikas zurück. Im Laufe der Zeit hat sie verschiedene Formen angenommen, darunter die Stimmabgabe nach dem Mehrheitsprinzip, ungerechtfertigte Wahlkreisaufteilung und Gerrymandering. Diese Strategien zur Wahlkreisaufteilung sind aus zwei Gründen ein natürliches Merkmal der amerikanischen Demokratie: Erstens gibt die US-Verfassung den Bundesstaaten und dem Kongress großen Spielraum, Wahlkreise zu manipulieren, wenn sie diese an Bevölkerungsveränderungen anpassen, und zweitens führt unser bestehendes „Winner-takes-all“-Wahlsystem zu einer Polarisierung, die ein starkes Motiv für derartige Manipulationen darstellt.

Die Reaktionen auf die Stimmabgabe bei Wahlen ohne Mehrheitswahlrecht und die ungerechtfertigte Verteilung der Stimmen zeigen, dass Reformpotenzial besteht. Der Kongress verbot die Stimmabgabe bei Wahlen ohne Mehrheitswahlrecht im 19.^th Jahrhundert, und der Oberste Gerichtshof der USA verbot die ungerechtfertigte Verteilung der^th Jahrhundert. Leider ist die Praxis des Gerrymandering im 21.^st Jahrhundert. Ausgefeilte Software ermöglicht es den Kartenzeichnern, immer uneinnehmbarere Wahlkreise zu erstellen, und die schwindende Zahl der Wechselwähler sorgt für eine größere Haltbarkeit parteipolitischer Karten. Darüber hinaus fördert die extrem parteipolitische Zusammensetzung der Wahlkreise eine immer stärkere Polarisierung, da die Kandidaten gezwungen sind, die extremsten Wähler der Vorwahlen anzusprechen, was diesen Wählern die Macht gibt, zu entscheiden, wer einen Wahlkreis bei den allgemeinen Wahlen vertritt.

Das US Census Bureau hat kürzlich die Zahlen der Volkszählung 2020 veröffentlicht. Auf Grundlage dieser Daten ziehen die Parlamente der Bundesstaaten neue Wahlkreise. Diese Karten werden das Machtgleichgewicht auf bundesstaatlicher und föderaler Ebene für das nächste Jahrzehnt bestimmen. Dieser Aufsatz untersucht die Ursprünge und die sich entwickelnden Muster der Wahlkreiseinteilung seit der Gründung der USA. Er wird zeigen, dass Gerrymandering, zusammen mit anderen strategischen Manipulationen des Neuzuschnitts von Wahlkreisen, ein natürliches Merkmal des in den Vereinigten Staaten angewandten Mehrheitswahlsystems ist, bei dem der Gewinner alles bekommt. Aufgrund der Konkurrenzfähigkeit beider Parteien in diesem Bundesstaat ist North Carolina oft das Epizentrum dieser Praxis. North Carolina hat seit 1980 über 40 gerichtliche Eingriffe überstanden. Das Logo des Staates sollte „First in Gerrymandering“ und nicht „First in Flight“ lauten.

Bevor wir uns mit der Neugliederung der Wahlbezirke und der Praxis des Gerrymandering befassen, ist es wichtig, einen Schritt zurückzutreten. Warum empfinden viele Gerrymandering als so abstoßend? Natürlich kommen die Hauptkritiker, die das Feuer gegen Gerrymandering schüren, aus der Partei, die dabei den Kürzeren gezogen hat – einer Partei, die sicherlich dieselbe Waffe einsetzen würde, wenn sie dazu in der Lage wäre. Aber abgesehen von den eigennützigen Gründen, diese Praxis anzuprangern, verstößt Gerrymandering gegen ein grundlegendes demokratisches Prinzip. Es verwässert Stimmen. Es verleiht der Stimme einer Person in Form einer Stimme mehr Gewicht als der einer anderen Person, indem es Wahlbezirke manipuliert. Es greift in den Wahlkampf ein und bestimmt in vielen Fällen das Ergebnis im Voraus.

Seit den 1960er Jahren greifen Gerichte immer häufiger ein, um derartige Manipulationen zu verhindern. Den Richtern ist klar, dass diese Praktiken eine Beleidigung der Demokratie darstellen. Allerdings tun sie sich schwer mit schlüssigen Verfassungstheorien und handhabbaren Standards. Angesichts der weitreichenden Befugnisse, die die US-Verfassung den Bundesstaaten und dem Kongress bei der Gestaltung des Wahlsystems einräumt, sind die Möglichkeiten der Gerichte begrenzt. Zwar haben sie anerkannt, dass Verhältniswahlen das Problem der Stimmenverwässerung lösen würden, doch die Verfassung schreibt ein solches System nicht zwingend vor. Daher haben die Gerichte Standards entwickelt, um die schlimmsten Missbräuche innerhalb des derzeit in den USA praktizierten „Winner-take-all“-Systems einzudämmen – allerdings mit begrenztem Erfolg.

Distriktierung in der frühen amerikanischen Geschichte

Gerrymandering ist eine Möglichkeit und Motivation. Die US-Verfassung bietet diese Möglichkeit, weil sie den Politikern der Bundesstaaten die Befugnis erteilt, zu entscheiden, wie die Wähler die ihrem Bundesstaat zugeteilten Vertreter auswählen, und diese Zahl ändert sich regelmäßig. Artikel I, Abschnitt 2 der US-Verfassung besagt:

Die Vertreter … werden entsprechend ihrer jeweiligen Anzahl auf die einzelnen Staaten aufgeteilt, die in diese Union aufgenommen werden können … Die tatsächliche Zählung erfolgt innerhalb von drei Jahren nach der ersten Sitzung des Kongresses der Vereinigten Staaten und innerhalb jeder darauffolgenden Amtszeit von zehn Jahren in der gesetzlich festgelegten Weise. Die Zahl der Vertreter darf einen pro dreißigtausend nicht überschreiten, aber jeder Staat muss mindestens einen Vertreter haben …

Dieser Abschnitt verpflichtet den Kongress, die Zahl der den Bundesstaaten zugeteilten Wahlkreise alle 10 Jahre an die Bevölkerungsentwicklung anzupassen. Wie bereits erwähnt, ziehen die Bundesstaaten derzeit neue Wahlkreise, um die jüngsten Volkszählungsdaten zu berücksichtigen. So hat beispielsweise North Carolina seine 14^th Sitz im Kongress, während New York aufgrund der Bevölkerungsverschiebungen zwischen 2010 und 2020 einen Sitz verlor.

Artikel I, Abschnitt 4, sagt weiter: „Zeit, Ort und Art der Wahlen für Senatoren und Abgeordnete werden in jedem Staat von dessen Gesetzgebung festgelegt; der Kongress kann jedoch jederzeit per Gesetz derartige Regelungen erlassen oder ändern, mit Ausnahme der Orte der Wahl der Senatoren.“ Dieser als Wahlklausel bekannte Abschnitt gibt den Parlamenten der Staaten und dem Kongress, wenn er sich dazu entscheidet, weitgehende Freiheit, zu bestimmen, wie Wahlkreise auf der Grundlage der einem Staat zugeteilten Sitze gebildet werden sollen. Mit anderen Worten: Sobald ein Staat aufgrund der alle zehn Jahre durchgeführten Volkszählung weiß, wie viele Sitze er im Kongress hat, hat sein Parlament praktisch freie Hand bei der Schaffung eines Wahlsystems zur Wahl dieser Abgeordneten. Insbesondere sagt die Verfassung nichts über geographisch definierte oder Einpersonenwahlkreise, das Prinzip „Der Gewinner bekommt alles“ oder Verhältniswahl.

Wenn die Verfassung die Möglichkeit geschaffen hat, Wahlkreise zu manipulieren, dann dient Parteilichkeit als Motivation. Schon früh verfolgten die Parlamente der Bundesstaaten verschiedene Ansätze, um Wahlkreise so umzugliedern, dass die Machthaber davon profitierten. In Parteiisches Gerrymandering und die Konstruktion der amerikanischen Demokratieliefert Erik Engstrom eine meisterhafte Darstellung dieses Prozesses. In drei der ursprünglichen 13 Staaten gab es nur einen Vertreter, so dass keine Möglichkeit für Gerrymandering bestand. Die Kandidaten kandidierten einfach in einem landesweiten Wahlkreis. In den übrigen Staaten verfolgten die Parlamente jedoch zwei Ansätze. In einigen Staaten nutzten Parteien die „General Ticket“ oder Wahlen nach Mehrheitswahl zu ihrem Vorteil. In diesen Staaten kandidierten alle Kandidaten landesweit auf einem Ticket und die Wähler hatten eine Stimme für jeden Sitz. Daher spiegelte sich die allgemeine Unterstützung für eine Partei auf Landesebene tendenziell in allen Rennen wider, wie im letzten Essay gezeigt wurde. Beispielsweise nutzten die Föderalisten in der Legislative von Pennsylvania bei den ersten Bundeswahlen die „General Ticket“ und ihre bevorzugten Kandidaten gewannen jeden einzelnen Sitz mit dem gleichen Vorsprung und überwanden so die antiföderalistischen Hochburgen in bestimmten Teilen des Staates.

Die übrigen Bundesstaaten schufen geografische Wahlkreise. Von Anfang an konnten die Politiker dem Drang nicht widerstehen, diese Wahlkreise für parteipolitische Zwecke zu manipulieren. James Madison war eines der ersten Opfer von Gerrymandering, als Patrick Henry die Einteilung eines Wahlkreises im US-Repräsentantenhaus zugunsten von James Monroe inszenierte. Dennoch errang Madison einen knappen Sieg, unter anderem, indem er versprach, eine Bill of Rights zu unterstützen, die er zuvor bei der Ausarbeitung der Verfassung für unnötig erklärt hatte.

Das berüchtigtste Beispiel für Manipulation war natürlich eine Senatskarte des Staates Massachusetts, die 1812 von Gouverneur Elbridge Gerry unterzeichnet wurde. Historiker streiten über Gerrys Rolle bei der Erstellung der Karte, aber er hat eindeutig davon profitiert, weil sie die Wahlchancen der von ihm abgelehnten föderalistischen Legislativkandidaten künstlich verschlechterte. Daher ist er als Vater des „Gerrymandering“ bekannt, das auf der salamanderartigen Form eines bestimmten Wahlkreises beruht. Damals meinte der Leitartikel der Boston Gazette:

Und noch einmal: Schaut und schaudert vor der Zurschaustellung dieses schrecklichen Drachens, der geboren wurde, um eure Freiheiten und Gleichberechtigung zu verschlingen und zu fressen. Unheiliger Parteigeist und maßlose Machtgier brachten ihn hervor … Dieses Gesetz hat der Verfassung eine schwere Wunde zugefügt – es untergräbt und verändert tatsächlich unsere Regierungsform, die aufhört, republikanisch zu sein … und bringt die Stimme der Mehrheit zum Schweigen und unterdrückt sie.

Diese frühen Jahre zeigen, dass Parteigänger verschiedene Strategien anwandten – nicht nur Wahlkreismanipulation – um das System auszutricksen. Sowohl die allgemeine Liste als auch die geografischen Wahlkreise waren wirksame Werkzeuge für derartige Manipulationen. Tatsächlich resultierte der Niedergang der allgemeinen Liste bei Bundeswahlen teilweise aus dem Versuch, das Wahlsystem zum Vorteil der Parteigänger zu manipulieren. Engstrom beschreibt die Verabschiedung des Apportionment Act von 1842, der Einpersonenwahlkreise vorschrieb. Dieses Gesetz sah vor: „In jedem Fall, in dem ein Staat Anspruch auf mehr als einen Vertreter hat, soll die Zahl, auf die jeder Staat im Rahmen der Aufteilung Anspruch hat, von Wahlkreisen gewählt werden, die aus einem zusammenhängenden Gebiet bestehen, dessen Zahl der Zahl der Vertreter entspricht, auf die der betreffende Staat Anspruch hat …“ Engstrom kommt zu dem Schluss, dass die Whigs geografische Wahlkreise unterstützten, weil die Partei in den Staaten, die Sitze durch Aufteilung erhielten und die allgemeine Liste verwendeten, schwächer war. Die Wahlkreissitze würden der Whig Party helfen, ihre Verluste in diesen Staaten bei den Halbzeitwahlen einzudämmen, indem sie ihren Kandidaten ein paar Sitze in geografischen Gebieten sichern würden, in denen die Partei eine gewisse konzentrierte Unterstützung hatte. Mit anderen Worten: Die Parteigänger haben die allgemeinen Kandidatenlisten als Verteidigungsstrategie abgeschafft, um bei den Wahlen einen Vorsprung zu behalten.

Mit dem Zweiparteiensystem in vollem Umfang und dem Gesetz zum Verbot von Wahlkreisen ohne Stimmrecht wurde die Manipulation der Wahlkreise in den Kongresswahlkreisen in der zweiten Hälfte des 19.^th Jahrhundert. Die Parlamente manipulierten die Wahlkreise in zwei Schritten. Zunächst zwangen sie Parteigänger in einen oder mehrere Wahlkreise, um ihre Chancen in den übrigen Wahlkreisen zu erhöhen. Zweitens sorgten sie dafür, dass ihre Parteianhänger in mehreren Wahlkreisen eine knappe Mehrheit bildeten, um so viele wie möglich zu gewinnen. Dies taten sie, indem sie die Wahlergebnisse auf Bezirksebene analysierten, da die meisten Kongresswahlkreise den Bezirksgrenzen folgten. Obwohl dies viel gröber war als die heutigen ausgefeilten Daten, erwies es sich dennoch als effektiv. So gewannen die Demokraten in Indiana im Jahr 1852 911.000.000 der Kongresssitze des Staates (10 von 11), obwohl die Demokraten landesweit nur 541.000.000 der Stimmen erhielten.

Diese „effizienten Wahlkreismanipulationen“ führten letztlich zu massiven Schwankungen im Wahlergebnis. Wenn Demokraten oder Republikaner Wahlkreise zogen, versuchten sie, die Anzahl der Siege mit dem geringstmöglichen Vorsprung zu maximieren – zum Beispiel, indem sie sicherstellten, dass ihre Parteigänger mindestens 551 TP3T eines Wahlkreises ausmachten. Solche effizienten Wahlkreismanipulationen ermöglichten es, dass kleine Schwankungen in der öffentlichen Meinung verheerende Ergebnisse hervorriefen. So gewannen die Republikaner beispielsweise 1872 64 Sitze im Repräsentantenhaus, nachdem sie Wahlkreise auf Grundlage eines effizienten Wahlkreismanipulationsverfahrens erstellt hatten. Bei der nächsten Wahl verloren die Republikaner jedoch 94 Sitze – eine der größten Schwankungen in der US-Geschichte. 1894 verloren die Demokraten unglaubliche 114 Sitze im Repräsentantenhaus, nachdem sie nach der Volkszählung von 1890 effiziente Wahlkreismanipulationen durchgeführt hatten. Die Panik von 1893 verursachte eine ausreichend große nationale Verschiebung, um einen Erdrutschsieg im Kongress auszulösen. Die Republikaner dominierten die nationale Politik für die nächsten 16 Jahre. Diese Vorfälle spiegeln die Bemühungen von Politikern wider, den Einteilungsprozess in Wahlbezirke mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln und Kenntnissen zu manipulieren, obwohl die Verfassung kaum oder gar keine Leitplanken vorsah.

Die Ära der Fehlaufteilung

Wie bereits erwähnt, erreichten Spaltung, Funktionsstörungen und Ungleichheit am Ende des 19.^th Jahrhundert. Die Progressive Bewegung leitete eine Periode relativer politischer Stabilität ein. Die hyper-parteiische Wahlkreismanipulation des 19.^th Jahrhundert ging zu Ende. Eine neue Form der Wahlmanipulation, bekannt als Malapportionment, setzte sich durch. Tatsächlich unterließen die Gesetzgeber jahrzehntelang die Neugliederung der Wahlkreise. Da die Karten nicht an die Bevölkerungsverschiebungen angepasst wurden, wiesen die Wahlkreise stark voneinander abweichende Verhältnisse zwischen Mitgliedern und Bevölkerung auf. Das bedeutete, dass die Zahl der Wähler in einem Kongresswahlkreis die Zahl in einem anderen um Hunderttausende übersteigen konnte. Im Extremfall konnte eine Partei mehrere kleine Wahlkreise vertreten, während eine andere Partei einen großen Wahlkreis vertrat, was die politische Macht dieser Partei verwässerte.

Allerdings änderten sich die politischen Motivationen in der ersten Hälfte des 20.^th Jahrhundert. Mit der Schwächung der politischen Parteien und dem Rückgang der Polarisierung dominierte eine einzige Partei die meisten Parlamente der Bundesstaaten. Republikanische Delegationen dominierten tendenziell die Staaten im Norden und Westen, während demokratische Delegationen die Südstaaten kontrollierten. Ohne die gleiche Motivation, Wahlkreisgrenzen zu manipulieren, um Sitze zu gewinnen, neigten die Parlamentarier dazu, Amtsinhaber zu schützen, und Amtsinhaber mögen es nicht, wenn sich ihre Wählerschaft ändert. Folglich nahmen die Parlamentarier seltener Neugliederungen der Wahlkreise vor.

Zwischen 1840 und 1900 wurde jedes Jahr mindestens ein Staat neu eingeteilt, mit Ausnahme von zweien. Im Gegensatz dazu wurden in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts die Wahlkreise nur selten neu eingeteilt.^th Jahrhundert. Illinois zum Beispiel hat die Wahlkreise 1900 neu eingeteilt und erst 1948 wieder. Connecticut ließ zwischen seinem Plan zur Neugliederung der Wahlkreise 1912 und 1962 50 Jahre verstreichen. Im Süden gab es keinen parteipolitischen Wettbewerb mehr, und viele Staaten ließen die Wahlkreise Jahrzehnt für Jahrzehnt gleich bleiben. Zu Beginn des 20.^th Jahrhundert betrug die durchschnittliche Abweichung zwischen den Wahlkreisen eines Staates basierend auf der Bevölkerung etwa 1,5. Anfang der 1960er Jahre erreichte sie 2,0, sodass der größte Wahlkreis innerhalb eines Staates im Durchschnitt doppelt so groß war wie der kleinste. Der Durchschnitt verdeckt viele extreme Beispiele für eine ungleiche Aufteilung. So gab es in Michigan beispielsweise einen Wahlkreis mit 802.994 Einwohnern und einen anderen mit nur 177.341 Einwohnern.

Durch die Fehlaufteilung erhielten die ländlichen Interessen eine stärkere Vertretung und damit politische Macht. Als die Zahl der in der Landwirtschaft Beschäftigten sank und die Menschen in die Städte zogen, übertrafen die städtischen Bezirke die ländlichen Bezirke hinsichtlich der Bevölkerung bei weitem. Die demografischen Spannungen kochten 1920 über, das einzige Mal in der amerikanischen Geschichte, dass der Kongress es nicht schaffte, ein Gesetz zur Neuaufteilung zu verabschieden. Die Volkszählung von 1920 bestätigte das Wachstum der Metropolregionen und markierte das erste Mal, dass die städtische Bevölkerung die ländlichen Gebiete übertraf. Angesichts des Verlusts von Sitzen blockierten die ländlichen Staaten die Verabschiedung des Aufteilungsgesetzes, sodass die Bezirke zwanzig Jahre lang in fast allen Staaten unverändert blieben. In Verbindung mit den damals geltenden Senioritätsregeln konnten sich die amtierenden Kongressabgeordneten, insbesondere aus dem Süden, jahrzehntelang ihre Sitze sichern und erheblichen Einfluss in der Regierung gewinnen. Es überrascht nicht, dass die Agrarsubventionen im Verhältnis zu den Bundesausgaben in städtischen Gebieten stiegen. Darüber hinaus verschob die Fehlaufteilung die nationale Politik nach rechts, indem sie die Vertretung sozial konservativerer ländlicher Interessen verstärkte.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Wahlmanipulationen wie Gerrymandering und General Ticket Voting das Wahlsystem zu politischen Zwecken manipulierten. All diese Techniken untergruben grundlegende demokratische Prinzipien. Indem sie die Stimme der Wähler verzerrten, schufen diese Strategien ungleiche Bedingungen. Konflikte, die eine Lösung durch demokratische Mittel (d. h. faire Wahlen) erfordert hätten, konnten nicht auftreten, weil die Wahlen zugunsten einer Seite manipuliert wurden. Das kollektive Bewusstsein der Wähler musste durch einen Filter gehen, der den Willen des Volkes verschleierte. Wenn die Stimme einer Person mehr zählt als die einer anderen, wird die Funktion der Demokratie als Kraft für sozialen Zusammenhalt und Stärke geschwächt. Rechtstheoretiker begannen, diese Tatsache zu erkennen.

Eine Person, eine Stimme

Letztendlich griffen die Gerichte ein, um die ungerechtfertigte Aufteilung zu stoppen. Dies geschah nicht über Nacht. Der erste Warnschuss kam 1946 mit Colegrove gegen Green, eine Entscheidung des Obersten Gerichtshofs der USA über die Kongresswahlbezirke in Illinois. Das letzte Mal, dass die Gesetzgeber in Illinois Wahlbezirke festgelegt hatten, war 1901. Damals reichte die Größe der Wahlbezirke von 112.116 bis 914.000 Einwohnern. Trotz dieser eklatanten Ungleichheit sah das Gericht davon ab, sie für verfassungswidrig zu erklären, und berief sich dabei auf Artikel I, Abschnitt 4 der Verfassung, der den Staaten und dem Kongress die Befugnis erteilt, „Zeit, Ort und Art der Abhaltung von Wahlen“ festzulegen. Richter Felix Frankfurter verfasste die Entscheidung und erklärte:

Es ist für ein demokratisches System schädlich, die Justiz in die Politik des Volkes einzubeziehen. Und es ist nicht weniger schädlich, wenn eine solche Einmischung der Justiz in einen im Wesentlichen politischen Streit in die abstrakten Formulierungen des Gesetzes gekleidet wird. … Die einzige krasse Tatsache, die aus einer Untersuchung der Geschichte der Kongressaufteilung hervorgeht, ist ihre Verwicklung in die Politik im Sinne von Parteistreitigkeiten und Parteiinteressen. …  Gerichte sollten sich nicht in dieses politische Dickicht einmischen. [Hervorhebung hinzugefügt]

Die Zurückhaltung des Gerichts bei der Entscheidung über politische Fragen ist bis heute ein Thema bei Entscheidungen über die Neugliederung der Wahlkreise geblieben.

Richter Hugo Blacks abweichende Meinung in Colegrove stellte den Gegenpunkt zu Frankfurters Meinung dar, und Blacks These sollte mit der Zeit an Dynamik gewinnen. Black sah das Wahlrecht und das Recht, dass die eigene Stimme gezählt wird, das in Artikel I der Verfassung verankert ist, als eindeutige „Politik, dass staatliche Wahlsysteme … so gestaltet sein müssen, dass jede abgegebene Stimme ungefähr das gleiche Gewicht hat.“ Das Konzept, dass jede Stimme „gleich wirksam“ sein sollte, hat weitreichende Auswirkungen. Black kam zu dem Schluss, dass Artikel I das Recht garantiert, „allen Gruppen, Klassen und Einzelpersonen eine gleichberechtigte Vertretung im Repräsentantenhaus zu gewähren, das gemeinsam mit dem Senat die Gesetze schreibt, die das Leben, die Freiheit und das Eigentum aller Menschen betreffen.“

Mit anderen Worten bedeutet eine gleich wirksame Wahl, dass jede Stimme proportional gezählt werden sollte. Blacks Eingeständnis, dass wirksame Wahlen proportionales Wählen erfordern, spiegelt ein wachsendes Bewusstsein der Rechtstheoretiker für die Mängel von „Winner-take-all“-Wahlsystemen wider. Sie hatten jedoch keine klare Rechtsgrundlage, um „Winner-take-all“-Systeme für verfassungswidrig zu erklären.

Frankfurters Mahnung, dass Gerichte das „politische Dickicht“ der Neugliederung der Wahlkreise meiden sollten, galt für weitere 25 Jahre. Dann kam Baker gegen Carr im Jahr 1962. Zu diesem Zeitpunkt hatten mehrere Rücktritte und Todesfälle am Gericht sowie die Ernennung von Earl Warren zum Vorsitzenden Richter eine ganz andere Zusammensetzung als das Gericht in ColegroveDie Richter erklärten sich bereit, eine Klage gegen die Wahlkreise Tennessees anzuhören, die, wie die von Illinois, seit 1901 nicht mehr neu eingeteilt worden waren.

Es dauerte ein Jahr, bis der gespaltene Oberste Gerichtshof eine Entscheidung fällte. Der Druck und die Auseinandersetzungen rund um diesen Fall führten dazu, dass Richter Whittaker in den Ruhestand ging und gesundheitliche Probleme hatte. Richter William J. Brennan Jr. verfasste die Mehrheitsentscheidung. Er formulierte die Doktrin der politischen Frage neu, die ursprünglich von Oberrichter John Marshall im Jahr 1803 formuliert wurde. Marbury gegen Madison Entscheidung – eine der bedeutendsten in der Geschichte der USA, weil sie die Gewaltenteilung begründete. Brennan legte sechs Faktoren fest, um zu bestimmen, ob Fragen politisch waren. Dazu gehörte „ein Mangel an gerichtlich feststellbaren und handhabbaren Standards zur Lösung dieser Frage“. Basierend auf dieser Formulierung entschied das Gericht, dass die Neugliederung der Wahlbezirke ein gerichtliches Problem im Sinne der Gleichbehandlungsklausel des 14.^th Änderung. Diese Entscheidung öffnete die Tür für gerichtliche Eingriffe in die Neugliederung der Wahlkreise. Richter Warren sagte später, dies sei eine der wichtigsten Entscheidungen während seiner Amtszeit als oberster Richter gewesen.

Gefolgt Bäckerkamen eine ganze Reihe von Fällen zur Neugliederung der Wahlbezirke vor den Obersten Gerichtshof.  Reynolds gegen Sims nahm die Bäcker Entscheidung zu ihrer logischen Schlussfolgerung. In Anbetracht der ungleichen Aufteilung der Wahlkreise in Alabama stellte der Oberste Gerichtshof fest, dass Wahlkreise mit ungleicher Bevölkerungszahl gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des 14.^th Änderung. Oberrichter Warren verfasste das Gutachten. Das Gericht war der Ansicht, dass eine Überbewertung der Stimmen aufgrund des Wohnorts einer Person zu einer „Diskriminierung der einzelnen Wähler führt, die in benachteiligten Gebieten leben“. Warren wiederholte die zuvor von Hugo Black geäußerte Logik:

[Eine repräsentative Regierung ist im Wesentlichen Selbstregierung durch gewählte Volksvertreter, und jeder einzelne Bürger hat ein unveräußerliches Recht auf volle und wirksame Teilnahme an den politischen Prozessen der gesetzgebenden Körperschaften seines Staates … Die volle und wirksame Teilnahme aller Bürger an der Regierung eines Staates erfordert daher, dass jeder Bürger bei der Wahl der Mitglieder seines Staatsparlaments eine gleich wirksame Stimme hat.

Das Gericht kam zu dem Schluss, dass die Gleichbehandlungsklausel von den Parlamenten der Bundesstaaten verlangt, „ehrlich und in gutem Glauben zu versuchen, Wahlkreise zu bilden, die … eine möglichst gleichmäßige Bevölkerungszahl aufweisen“. Mit anderen Worten: Wahlkreise müssen den Test „eine Person, eine Stimme“ bestehen. Ein Hauptgrund, warum sich das Gericht letztlich in dieses „politische Dickicht“ begab, war, dass eine ungerechtfertigte Aufteilung mathematisch beobachtet werden konnte, sodass die Abhilfe einer gleichmäßigen Bevölkerungszahl „gerichtlich erkennbar und handhabbar“ war. Dies war bei anderen Strategien, die die Wirksamkeit der Stimme einer Person beeinträchtigten, wie etwa Gerrymandering, nicht unbedingt der Fall.

Aufstieg und Fall des rassistischen Gerrymandering

Zur selben Zeit, als der Oberste Gerichtshof der USA die Praxis der ungerechtfertigten Wahlverteilung beendete, erreichte die Bürgerrechtsbewegung ihren Höhepunkt. Der Kongress verabschiedete 1965 den Voting Rights Act. Ziel dieses Gesetzes war die Abschaffung der jahrzehntelangen Jim-Crow-Gesetze, die Schwarze entmündigten. Abschnitt 2 des Gesetzes verbietet jegliche Wahlpflicht, die „zu einer Verweigerung oder Einschränkung des Wahlrechts aufgrund der Rasse führt“. Wie im Essay „Majorities, Minorities and Innovation in Electoral Design“ beschrieben, führte das Gesetz zu einer Reihe von Strategien – vor allem in den Südstaaten – zur Entwicklung von Wahlsystemen, die es schwarzen Kandidaten erschwerten, die Wahl zu gewinnen, selbst wenn schwarze Wähler gleichen Zugang zu den Stimmzetteln haben. Als Reaktion darauf änderte der Kongress 1982 Abschnitt 2 (und Ronald Reagan unterzeichnete ihn), um einen „Ergebnistest“ einzuführen, der verschiedene Faktoren berücksichtigt, etwa das Ausmaß, in dem Minderheiten in einem Zuständigkeitsbereich Wahlen gewonnen haben, um festzustellen, ob dieser Zuständigkeitsbereich das Gesetz eingehalten hat.

Das Wahlrechtsgesetz und seine Änderungen bereiten den Boden für einen epischen Kampf um rassistische Wahlkreismanipulation. Eine Reihe von Fällen hat gezeigt, wie schwierig es ist, Minderheiten in einem „Winner-take-all“-Wahlsystem gleiche Chancen auf Vertretung zu geben. Der erste Fall, Thornburg gegen Gingles, entstand in North Carolina. Das Gericht hob Mehrpersonenwahlkreise auf, weil sie die Macht von Minderheitswählern schwächten, die einen Minderheitskandidaten wählen wollten. Lani Guinier war Mitglied eines Anwaltsteams unter der Leitung des Bürgerrechtspioniers Julius Chambers aus North Carolina. Die von Richter Brennan verfasste Mehrheitsmeinung schuf einen Test, der Mehrpersonenwahlkreise verbot, wenn nachgewiesen werden konnte, dass eine Minderheitengruppe groß und geographisch kompakt genug war, um eine Minderheit in einem Einpersonenwahlkreis zu wählen. Diese Entscheidung führte zur Schaffung von Mehrheitsminderheitswahlkreisen.

Die Gingles-Entscheidung bereitete den Boden für den nächsten Fall aus North Carolina. Nach der Volkszählung von 1990 schufen die Gesetzgeber die berüchtigten 12^th Kongresswahlkreis, der schwarze Gemeinden von Durham bis Charlotte zusammenführte. Dieser Wahlkreis erreichte den gewünschten Effekt, indem er Mel Watt wählte, den ersten schwarzen US-Abgeordneten aus North Carolina seit dem Ende der Rekonstruktion. Er löste aber auch erhebliche rechtliche und politische Gegenreaktionen aus. Ein Gerichtsverfahren, Shaw gegen Reno, gelangte schließlich vor den Obersten Gerichtshof der USA. Richterin Sandra Day O'Connor verfasste die Mehrheitsmeinung und stellte fest, dass der Wahlbezirk „eine unangenehme Ähnlichkeit mit politischer Apartheid aufweist“. Das Gericht befand, dass Rasse nicht die einzige Rechtfertigung für die Schaffung eines Wahlbezirks sein kann. Eine Entscheidung zwei Jahre später stellte klar, dass Rasse ein Faktor bei der Festlegung von Wahlbezirken sein kann, aber kein vorherrschender Faktor.

Diese Entscheidungen bereiteten den Boden für das Wiederaufleben extremer parteiischer Wahlkreismanipulation, die seit dem 19.^th Jahrhundert. Da viele Schwarze der Demokratischen Partei angehören, sahen die Republikaner den Vorteil darin, schwarze Wähler in einigen wenigen Wahlkreisen mit Minderheitenmehrheit zu konzentrieren, was es einfacher machte, die Stärke der demokratischen Wähler in anderen Wahlkreisen zu verteilen und zu verwässern. Die als „Packing and Cracking“ bekannte Praxis wurde zum Eckpfeiler der republikanischen Gerrymandering-Strategien. (Natürlich wenden die Demokraten, wenn sie die Gelegenheit dazu haben, ähnliche Gerrymandering-Strategien an, um die republikanischen Wähler zu verwässern.) Eine Studie zeigte, dass diese Gerichtsverfahren die Demokraten nach der Volkszählung von 1990 im Süden zehn Sitze kosteten.

Lani Guinier, der dabei half, zu argumentieren Shaw, Ich erkannte, dass es falsch war zu glauben, dass Wahlkreise mit einer Mehrheitsminderheit in einem „Winner-take-all“-System der Sache der Demokratie dienen würden.

Während die Rassenfrage als bequemer Vorwand für Wahlkreismanipulation diente, trieben andere Kräfte den unaufhaltsamen Vorstoß in Richtung extremer Wahlkreismanipulation voran. Parteigänger ließen Wahlkreise nicht länger jahrzehntelang unbeachtet. Die Parteien wollten ihren Gegnern durch die Schaffung hieb- und stichfester Mehrheiten in den Parlamenten der Bundesstaaten und im Kongress den größtmöglichen Schaden zufügen. Neue Technologien in Form hochentwickelter Software boten die Mittel, dieses Ziel zu erreichen. Die groben Daten, die einst von Kartenzeichnern zur Vorhersage künftigen Verhaltens verwendet wurden, wurden durch hochentwickelte Softwaresysteme ersetzt, die Daten auf Haushaltsebene berücksichtigen. Zu diesen Daten gehören Parteiregistrierung, politische Spenden, Wahlhäufigkeit und umfassende demografische Informationen über Alter, Einkommen, Rasse und Bildung.

Diese Informationen ermöglichen eine Feinabstimmung der Wahlkreisgrenzen, die einen Wahlzyklus nach dem anderen aufhalten kann. Eine Studie verglich beispielsweise die Ergebnisse der Wahlkreismanipulation in Ohio nach der Volkszählung von 1880 und der Volkszählung von 2000. In beiden Fällen stellten die Demokraten etwa 481 TP3T der Wählerschaft. Der durchschnittliche Vorsprung bei den Wahlkreiswahlen bei der Neugliederung der Wahlkreise von 1882 betrug 4,81 TP3T, während er im Jahr 2002 durchschnittlich 16,51 TP3T betrug. Der deutliche Anstieg spiegelt die Fähigkeit der Parteien wider, mithilfe verbesserter Daten Wahlkreise zu ziehen, die weniger Konkurrenz ausgesetzt sind. Ein weiteres Beispiel ist die jüngste Neugliederung der Wahlkreise in North Carolina. Die Demokraten manipulierten die Wahlkreise nach der Volkszählung von 2000, verloren aber bei der Wahl von 2010 letztlich die Mehrheit im Landtag. Nachdem die Republikaner die Kontrolle erlangt hatten, manipulierten sie 2012 die Wahlkreise und behielten in jedem Wahlzyklus bis 2020 mit großem Abstand die Kontrolle über beide Kammern der Legislative – obwohl das landesweite Abstimmungsverhältnis zwischen den beiden großen Parteien oft fast 50:50 war. Offensichtlich haben sich die Instrumente zur Vorhersage des Wählerverhaltens deutlich verbessert.

Justizielle Bemühungen, parteipolitisches Gerrymandering zu stoppen

In vielerlei Hinsicht stellt parteiische Wahlkreismanipulation eine direktere Bedrohung für demokratische Prinzipien dar als ungerechtfertigte Wahlkreisaufteilungen. Im ersteren Fall manipulieren Politiker absichtlich Wahlkreise, um ein Wahlergebnis zu Gunsten einer Partei vorzubestimmen. Allgemeine Wahlen sind daher unnötig. Da Wahlkreise dramatisch zugunsten der einen oder anderen Partei verzerrt sind, erweisen sich die Vorwahlen als entscheidend für das endgültige Ergebnis. Die allgemeinen Wahlen haben keinen mäßigenden Einfluss auf Kandidaten, die Anreize haben, sich an ihre Wählerbasis anzubiedern. Die zerstörerische Wirkung von Wahlkreismanipulationen auf den Wettbewerb hat prodemokratische Gruppen dazu veranlasst, zu argumentieren, dass parteiische Wahlkreismanipulationen ebenso verfassungswidrig sind wie ungerechtfertigte Wahlkreisaufteilungen.

Der Oberste Gerichtshof unternahm einen wichtigen Schritt in diese Richtung, indem er Davis gegen Bandemer im Jahr 1986. In diesem Fall fochten die Demokraten einen Plan der Republikaner zur Neuaufteilung der Wahlbezirke in Indiana an, nachdem die Demokraten landesweit die Mehrheit der Stimmen, aber nur 43 der 100 Sitze im Repräsentantenhaus des Bundesstaates gewonnen hatten. Richter Byron White verfasste die Mehrheitsmeinung. White räumte ein, dass die Fälle der ungleichen Aufteilung auf einer „arithmetischen Annahme“ über die ungleiche Größe der Wahlbezirke beruhten, und behauptete, es gehe um dasselbe Prinzip einer „fairen und wirksamen Vertretung aller Bürger“. Er verwies auf die Entscheidungen zum Gerrymandering aufgrund der Rasse und zog eine direkte Verbindung zum politischen Gerrymandering. In beiden Fällen hat eine identifizierbare Gruppe „keine ausreichende Chance, einen Vertreter ihrer Wahl zu wählen, und um diesen angeblichen Mangel zu beheben, sollten die Wahlbezirksgrenzen neu gezogen werden“. Folglich befand das Gericht zum ersten Mal, dass parteipolitisches Gerrymandering gerechtfertigt sei.

Das Gericht stand jedoch vor einer Hürde, die sich als unüberwindbar erweisen sollte. Der Oberste Gerichtshof hatte Mühe, einen handhabbaren Maßstab für die Wahlkreismanipulation im Rahmen eines „Winner-take-all“-Wahlsystems zu finden. Ein Verhältniswahlsystem würde die Ungerechtigkeit der parteiischen Wahlkreismanipulation eindeutig beheben, aber die Verfassung schreibt ein solches System nicht vor. Folglich schrieb das Gericht, dass „das bloße Fehlen einer Verhältniswahl nicht ausreicht, um eine verfassungswidrige Diskriminierung nachzuweisen“. White wies darauf hin, dass das Bezirksgericht seine Schlussfolgerung der Verfassungswidrigkeit auf Grundlage der Ergebnisse einer Wahl im Jahr 1982 gezogen hatte. Um nachzuweisen, dass das Neugliederungssystem gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstößt, wäre mehr erforderlich. Das Gericht spekulierte, dass es in Indiana, einem Swing State, im nächsten Wahlzyklus durchaus zu einem Wechsel kommen könnte. Ohne Feststellungen, dass das System eine Partei ein ganzes Jahrzehnt lang in die Minderheit verbannte, konnte das Gericht nicht feststellen, dass es gegen die Verfassung verstößt.

Letzter Atemzug für die gerichtliche Überprüfung?

Während BäckerDie Feststellung der Justiziabilität führte zu einer schnellen Abfolge von Fällen, die die Missverteilung beendeten, Davis brachte nicht das gleiche Ergebnis. Die Gerichte kämpften weiterhin mit einem Standard für parteiische Wahlkreismanipulation. Der parteiischen Wahlkreismanipulation fehlte die mathematische Klarheit der Messung von Wahlkreisbevölkerungen. Niemand zweifelte daran, dass Politiker beim Wahlkreismanipulieren ihre Gegner benachteiligen wollten. Eine Mehrheit des Gerichts konnte sich jedoch nicht auf einen handhabbaren Standard einigen. Ohne einen objektiven Standard wie die Proportionalität zwischen abgegebenen Stimmen und Parteivertretung ist es schwer, eine klare Grenze zwischen einer verfassungsmäßigen und einer verfassungswidrigen Karte zu ziehen. In einem System, in dem der Gewinner alles bekommt, ist es leicht, Parteilichkeit beim Zeichnen von Karten unter dem Deckmantel neutraler Standards wie Aneinanderreihung, Kompaktheit und Interessengemeinschaften zu verbergen.

Nach der Neugliederung der Wahlkreise im Jahr 2010 kam es zu einer verstärkten gerichtlichen Initiative, als neue Software und übertriebene Parteilichkeit die manipulierten Wahlkreiskarten noch undurchdringlicher machten. Die Kläger in Gill gegen Whitford hat eine neuartige Methode verwendet, um einen handhabbaren Standard für parteiische Wahlkreismanipulation zu schaffen. Ein Politikwissenschaftler an der University of Wisconsin (einmal mehr die Wiege der Innovation) entwickelte die „Effizienzlücke“, die den Prozentsatz der verschwendeten Stimmen aufgrund manipulierter Wahlkreiskarten misst. Er kam zu dem Schluss, dass eine Lücke von mehr als 7% die gegnerische Partei für die Dauer der Wahlkreiskarte (also 10 Jahre) ausschließen würde. Die Entscheidung des Obersten Gerichtshofs, den Fall 2017 anzuhören, weckte die Hoffnungen prodemokratischer Gruppen. Der Oberste Richter John Roberts machte diese Hoffnungen zunichte, als er eine Mehrheitsmeinung verfasste, die den Fall aufgrund fehlender Klagebefugnis zurückverwies.

Dicht auf den Fersen von Kieme, Rucho gegen Common Cause wurde zum nächsten großen Showdown zum Thema parteipolitisches Gerrymandering. Ebenfalls auf Grundlage von 2010 gezeichneten Karten erklärte sich der Oberste Gerichtshof bereit, konkurrierende Fälle anzuhören, in denen es um Kongresswahlkreise ging, die von republikanischen Abgeordneten in North Carolina und demokratischen Abgeordneten in Maryland eingezogen worden waren. Die Kläger hofften, dass die Schuldzuweisung an beide Parteien die demokratischen Prinzipien unterstreichen würde, die über Parteizugehörigkeit hinausgehen – besonders in einer Zeit der Polarisierung. Trotz des landesweiten Parteienverhältnisses in North Carolina von fast 50 zu 50 gelang es den Republikanern, 10 von 13 Kongresswahlkreisen zu gewinnen. Die republikanischen Abgeordneten gaben sich Mühe zu zeigen, dass sie sich beim Zeichnen der Karten nicht auf ethnische Daten gestützt hatten. Der Abgeordnete David Lewis ging vielleicht zu weit, als er den berühmten Satz sagte: „Ich schlage vor, dass wir die Karten so zeichnen, dass zehn Republikaner und drei Demokraten einen parteipolitischen Vorteil haben, da ich nicht glaube, dass es möglich ist, eine Karte mit 11 Republikanern und zwei Demokraten zu zeichnen.“

Nachdem Bezirksgerichte die Karten von North Carolina und Maryland für verfassungswidrig erklärt hatten, stimmte der Oberste Gerichtshof zu, einen konsolidierten Fall anzuhören. Oberster Richter Roberts verkündete die Mehrheitsentscheidung, die ein Dolchstoß ins Herz derjenigen war, die nach einem Rechtsprinzip suchten, um parteiische Wahlkreismanipulation zu beenden. Die Umkehrung Davis, befand das Gericht, dass parteiische Wahlkreismanipulation eine politische Frage darstelle. Daher sei sie nicht justiziabel. Das Gericht ignorierte die Argumentation früherer Richter, die auf der Grundlage der Theorie einer gleich wirksamen Abstimmung eine klare Linie zwischen ungerechtfertigter Wahlkreisaufteilung, rassistischer Wahlkreismanipulation und parteiischer Wahlkreismanipulation gezogen hatten, und sah keinen solchen Zusammenhang. Roberts schloss sich Richter Frankfurter an und räumte ein, dass „übermäßige Parteilichkeit bei der Wahlkreisaufteilung zu Ergebnissen führt, die vernünftigerweise ungerecht erscheinen. Aber die Tatsache, dass eine solche Wahlkreismanipulation ‚mit demokratischen Prinzipien unvereinbar‘ ist, bedeutet nicht, dass die Lösung bei der Bundesjustiz liegt.“

Die Mehrheit lehnte die Vorstellung ab, dass es im Zusammenhang mit parteipolitischer Wahlkreismanipulation einen juristisch handhabbaren Standard gibt. Roberts wies darauf hin, dass die Verfassung kein faires System wie das Verhältniswahlrecht vorschreibt. Angesichts der Tatsache, dass die Bundesstaaten nach dem Prinzip „Der Gewinner bekommt alles“ wählen, ist es äußerst schwierig zu erkennen, wie Fairness erreicht werden soll. Sollten die Wahlkreise so viele umkämpfte Wahlkreise wie möglich anstreben? Sollten die Grenzen so manipuliert werden, dass die Gewählten die parteipolitische Zusammensetzung des Staates insgesamt widerspiegeln? Oder sollten neutrale Kriterien wie Kompaktheit, Aneinanderreihung und Interessengemeinschaften verwendet werden, die zu unterschiedlichen Ergebnissen führen könnten? Roberts erläuterte die Herausforderung, in einer Welt, in der „Der Gewinner bekommt alles“ gewählt wird, einen juristischen Standard zu schaffen.

Und doch ist das Ergebnis von Rucho zeigte, wie nahe der Oberste Gerichtshof daran war, den nächsten logischen Schritt zu tun, genau wie in den Fällen der ungerechtfertigten Sitzverteilung in den 1960er Jahren. Die Entscheidung fiel mit 5:4 aus. Hätte der US-Senat Merrick Garlands Nominierung nach dem Tod von Richter Antonin Scalia im Jahr 2018 bestätigt, wäre das Ergebnis mit ziemlicher Sicherheit anders ausgefallen.

Richterin Elena Kagan verfasste eine vernichtende abweichende Stellungnahme in Rucho, und legte gleichzeitig dar, wie ein anderes Gericht einen neuen Verfassungsrahmen geschaffen hätte, der extreme parteiische Wahlkreismanipulationen untersagt.

Ihre abweichende Meinung erreicht dies auf zwei Arten. Erstens beschreibt sie das Gerrymandering in ernsteren Worten als die Mehrheit. Sie stellt fest, dass Gerrymandering ein grundlegendes demokratisches Prinzip angreift, nämlich dass die Menschen ihre Vertreter wählen sollten und nicht umgekehrt. Darüber hinaus machen „Big Data und moderne Technologie“ Gerrymandering heute zu einer existenziellen Bedrohung für die amerikanische Demokratie. Indem diese Praxis Wahlkreise schafft, die den extremsten Wählern bei den Vorwahlen entgegenkommen, fördert sie die Polarisierung, die den Kongress nahezu funktionsunfähig gemacht hat. Sie schreibt: „Wenn man Gerrymandering wie das hier nicht eindämmt, kann es unser Regierungssystem irreparabel schädigen.“ Während die Mehrheit Gerrymandering als unglückliches Anhängsel des „Winner-take-all“-Wahlsystems betrachtet, sieht Kagan darin eine existenzielle Bedrohung für die Grundlagen der Demokratie.

Zweitens erläutert sie ausführlich den Standard, den Bezirksgerichte im ganzen Land auf „extreme Wahlkreismanipulation“ anwenden, um zu sagen, dass ein juristischer Standard praktikabel ist. Um zu beweisen, dass eine Neugliederung der Wahlkreise verfassungswidrig extrem ist, müssen die Beweise zeigen, dass sie ein Ausreißer unter den Möglichkeiten ist, die auf den neutralen Standards eines Staates wie Kompaktheit, Zusammenhalt oder Interessengemeinschaften basieren. Die Kläger in North Carolina boten Experten mathematische Modelle an, die Tausende von Karten erstellten und die Unmöglichkeit zeigten, die fragliche Karte ohne die Verwendung parteipolitischer Kriterien zu erstellen. Kagan argumentierte, dass das Gericht seine Meinung zur Fairness nicht einbringen muss. Es muss nur eine Grundlage für extreme Wahlkreismanipulation schaffen, wenn Beweise zeigen, dass eine Karte ein „Ausreißer“ ist. In diesem Fall stellt die Karte einen „erheblichen Schaden“ für effektive Stimmen dar. Gerichte wenden den Standard des erheblichen Schadens in einer Vielzahl von Zusammenhängen an, beispielsweise im Kartellrecht. Mit anderen Worten: Um die schlimmsten Übel der parteipolitischen Manipulation der Wahlkreise zu mildern, müssen die Gerichte nicht wie in den Fällen der ungerechtfertigten Wahlkreisaufteilung ein mathematisches Prinzip anwenden.

Kagan schließt ihre abweichende Meinung auf dramatische Weise: „Von allen Fällen, in denen das Gericht seine Pflicht, Recht zu verkünden, vernachlässigt hat, war dies nicht der Fall. Die in diesen Fällen angefochtenen Praktiken gefährden unser Regierungssystem. Ein Teil der Rolle des Gerichts in diesem System besteht darin, seine Grundlagen zu verteidigen. Nichts ist wichtiger als freie und faire Wahlen. Mit Respekt, aber tiefer Trauer widerspreche ich.“ Rucho Die Entscheidung schloss die Möglichkeit aus, dass parteipolitische Wahlkreismanipulation dasselbe Schicksal erleiden könnte wie ungerechtfertigte und rassistische Wahlkreismanipulation. Der Kampf gegen die missbräuchliche Neugliederung der Wahlkreise müsste an andere Fronten verlagert werden. Richter Roberts wies in seiner Mehrheitsmeinung den Weg und schlug den Klägern vor, sich an die Gerichte der Bundesstaaten und an Gesetzesreformen zu wenden, um Hilfe zu erhalten. Kagan spottete über diese Alternative, aber das ist alles, was im Moment übrig bleibt.

Maßnahmen des Staatsgerichts zur Beendigung des Gerrymandering

Da parteipolitisches Gerrymandering nach der US-Verfassung kein gerichtliches Problem mehr darstellt, wandten sich Common Cause und andere Gruppen an die staatlichen Gerichte um Hilfe. In diesen Fällen geht es um Bestimmungen in den Verfassungen der Bundesstaaten, die sich ausdrücklich auf faire Wahlen beziehen. Mehrere Monate vor der Rucho Entscheidung hatte Common Cause Klage vor dem Staatsgericht von North Carolina eingereicht – Common Cause gegen Lewis. Wie Richter Roberts in der Rucho In der Entscheidung argumentierten die Kläger, dass parteiische Wahlkreismanipulationen mehrere Bestimmungen der Staatsverfassung und nicht der US-Verfassung verletzten, darunter die Klauseln zum Gleichbehandlungsgrundsatz, zur Vereinigungsfreiheit und zur freien Meinungsäußerung sowie zu freien Wahlen. Ein dreiköpfiges Richtergremium gab im September 2019 eine Stellungnahme ab – drei Monate nachdem Rucho – die Feststellung von Common Cause, dass die Wahlkreisaufteilung des Staates eine unzulässige parteipolitische Manipulation der Wahlkreise darstelle.

Das Gremium verweist ausdrücklich auf die Stellungnahme von Richter Roberts in Ruchound erklärte, dass die Schlussfolgerung der Entscheidung „Beschwerden über die Einteilung in Wahlbezirke nicht dazu verurteilt, ins Leere zu hallen“, da „Bestimmungen in den Verfassungen der Bundesstaaten Standards und Leitlinien für die Anwendung durch die Gerichte des Bundesstaates vorgeben können“. In diesem Fall berief sich das Gremium auf die Klausel zu freien Wahlen in der Verfassung des Bundesstaates, die „zum Schutz der Rechte seiner Bürger“ spezifischer sei als die US-Verfassung. Diese Klausel geht auf die Bill of Rights des Bundesstaates aus dem Jahr 1776 zurück, die auf der englischen Bill of Rights von 1689 basierte und vorsah, dass „die Wahl der Parlamentsmitglieder frei sein soll“. Das Gutachten kam zu dem Schluss, dass der Staat ein zwingendes Interesse an fairen Wahlen hat, „damit die Wähler ihre Vertreter wählen und nicht umgekehrt“. Beweise, die zeigten, dass der Plan zur Einteilung in Wahlbezirke es den Demokraten unmöglich machte, eine Mehrheit zu erlangen, reichten aus, um festzustellen, dass der Plan diese Klausel verletzte. Aus ähnlichen Gründen befand das Gremium, dass die Karten auch die anderen beiden Klauseln verletzten.

Der Lewis Entscheidung löste in North Carolina zunächst politische Schockwellen aus. Die langfristigen Auswirkungen unterstreichen jedoch die Grenzen der Reform eines „Winner-take-all“-Wahlsystems. Das Gremium verbot nur einer Handvoll Wahlkreise, bei den Wahlen 2020 als extreme Wahlkreismanipulationen verwendet zu werden. Es ordnete an, dass der Gesetzgeber neutrale Kriterien anwenden solle, darunter gleiche Bevölkerungszahl, Zusammenhalt der Wahlkreise, Kompaktheit, Gemeindegrenzen und Amtsinhaberschutz. Wie Kagan in Rucho, können diese neutralen Kriterien immer noch zu Wahlergebnissen führen, die nicht die Zusammensetzung der Wählerschaft widerspiegeln. Ihre Ermahnung bewahrheitete sich im Jahr 2020. Die Demokraten gewannen nur zwei der neu verteilten Sitze. Die Republikaner behielten in beiden Kammern eine starke Mehrheit. Wenig überraschend verstanden die Gesetzgeber immer noch, wie sie unter dem Deckmantel dieser neutralen Kriterien parteipolitische Wahlkreismanipulationen durchführen konnten. Solange Politiker Wahlkreise in einem Zweiparteiensystem einteilen, werden die Karten die parteipolitischen Ziele der herrschenden Partei widerspiegeln.

Unabhängige Distriktierungskommissionen

Die USA sind das einzige Land, in dem Politiker ihre Wahlkreise selbst einteilen, und Politiker können dem unaufhaltsamen Sog des Eigeninteresses bei der Gestaltung von Karten einfach nicht widerstehen. Die offensichtliche Lösung besteht darin, sie aus diesem Interessenkonflikt herauszuhalten. Deshalb haben Reformer sowohl überparteiliche als auch unabhängige Kommissionen zur Kartengestaltung befürwortet. Mehrere Bundesstaaten haben in den letzten Jahren derartige Reformen eingeführt. Einige Kommissionen setzen gewählte Amtsträger ein. Andere setzen politische Beauftragte und normale Bürger ein. Prodemokratische Gruppen schlagen die folgenden Standards vor:

• Unabhängige Auswahl mit Prüfung auf Interessenkonflikte
• Eine Größe, die die geografische, politische und ethnische Vielfalt angemessen widerspiegelt
• Klare, neutrale Kriterien für die Kartenerstellung
• Bezahlte Mitarbeiter zur Unterstützung der Kommission
• Transparenz im Verfahren, damit die Öffentlichkeit Einfluss nehmen und die Beratungen verfolgen kann
• Regeln, die Verhandlungen und Kompromisse zwischen Gruppen fördern, statt einer Stichwahl, die ein Ergebnis nach dem Motto „Der Gewinner bekommt alles“ begünstigt

Der Oberste Gerichtshof der USA bestätigte kürzlich die Gültigkeit unabhängiger Kommissionen in Arizona State Legislature gegen Arizona Independent Redistricting Commission. Parteigänger hatten ihre Anwendung als Verstoß gegen die Wahlklausel angefochten, die die Befugnis zur Neuaufteilung der Wahlbezirke den Parlamenten der Bundesstaaten überträgt. Richterin Ruth Bader Ginsburg verfasste das Gutachten für die 5:4-Mehrheit und wies darauf hin, dass die Verfassung von Arizona Referenden zulässt, ein Mechanismus, der es dem Volk ermöglicht, in die Fußstapfen der Legislative zu treten. In diesem Fall wurde die unabhängige Kommission per Referendum eingesetzt. Richter Scalia wiederholte die emotionalen Wortwechsel der Richter zur Neuaufteilung der Wahlbezirke und schrieb: „Die Entscheidung der Mehrheit in der Sache … ist so ungeheuerlich falsch, so völlig bar jeder textlichen oder historischen Grundlage, so eindeutig im Widerspruch zu früheren Fällen des Obersten Gerichtshofs, so offensichtlich das vorsätzliche Produkt der Feindseligkeit der Parlamente der Bundesstaaten gegenüber der Einteilung der Wahlbezirke, dass ich nicht umhin kann, meine Stimme der verheerenden abweichenden Meinung des Obersten Richters anzuschließen.“

Die Reform der Gesetzgebung hat in den letzten Jahren erheblich an Dynamik gewonnen. Common Cause und andere Reformgruppen in Staaten, die Referenden zulassen, haben sich im Allgemeinen durchgesetzt, wenn sie eine unabhängige Kommission zur Abstimmung auf den Stimmzettel setzen konnten. HR 1, bekannt als For the People Act, würde sich mit der Manipulation von Wahlkreisen auf Bundesebene befassen. Dieses Gesetz verpflichtet die Staaten, unabhängige Kommissionen zur Festlegung der Grenzen ihrer Kongresswahlbezirke einzusetzen. Die Kommissionen hätten 15 Mitglieder, die sich zu gleichen Teilen aus Republikanern, Demokraten und Unabhängigen zusammensetzen. Zu den Kriterien gehören viele der üblichen Punkte wie politische Unterteilungen und Interessengemeinschaften. Es sieht auch vor, dass keine Partei einen unangemessenen Vorteil bei der Festlegung der Karten haben sollte, was die Unterstützung einer Mehrheit der Kommissionsmitglieder erfordern würde. Bisher ist HR 1 im US-Senat aufgrund einer Filibuster-Aktion der Republikaner ins Stocken geraten.

Obwohl unabhängige Kommissionen die schlimmsten Auswirkungen extremer Wahlkreismanipulation abmildern können, stehen sie dennoch vor zwei Problemen. Wie Richterin Kagan anmerkte, fehlt den meisten Bundesstaaten die gesetzliche Befugnis, Referenden abzuhalten. Nur sehr wenige Landesparlamente haben die politische Stärke bewiesen, Gesetze zu verabschieden, die die Befugnis zur Neugliederung der Wahlkreise an ein anderes Gremium als Politiker delegieren. Daher bleiben die Aussichten auf unabhängige Kommissionen gering. Common Cause North Carolina und andere Gruppen haben bei den Parlamentariern – sowohl bei den Demokraten als auch bei den Republikanern – Lobbyarbeit betrieben, um einen Verfassungszusatz zur Schaffung einer solchen Kommission zur Abstimmung zu bringen. Die herrschende Partei weigert sich schlichtweg, die Macht über die Neugliederung der Wahlkreise abzugeben. Da die Kontrolle über das Parlament im Jahr 2020 – einem Jahr der Neugliederung der Wahlkreise – auf dem Spiel steht, hofften viele, die Parlamentarier würden das Referendum als Absicherung annehmen. Dennoch gingen die Republikaner ein Risiko ein, indem sie das Gesetz nicht verabschiedeten, und konnten ihre Mehrheiten in beiden Kammern halten. Sie sind nun gut aufgestellt, um die Karten für das nächste Jahrzehnt zu zeichnen.

Richterin Kagan hob auch eine weitere Einschränkung unabhängiger Kommissionen hervor. Sie stützen sich auf eine Reihe neutraler Standards wie Kontiguität, Kompaktheit und Interessengemeinschaften. Keines dieser Kriterien befasst sich mit dem von Richter Black in Colgrove. Gerrymandering bedeutet eine Verwässerung der Stimmen, sodass einige Wähler weniger Stimme haben als andere. Das Gegenmittel gegen Stimmenverwässerung ist das Verhältniswahlrecht. Keines der oben genannten Kriterien berücksichtigt dieses Prinzip. Solange wir ein Winner-take-all-System anwenden, werden Stimmen verschwendet und einige Wähler werden keine sinnvolle Chance haben, den Kandidaten ihrer Wahl zu wählen. Unabhängige Kommissionen verbessern den Missbrauch durch parteiische Gerrymandering-Maßnahmen erheblich, aber sie lösen nicht das Problem der Stimmenverwässerung, das eine Folge des Winner-take-all-Wahlrechts ist.

Abschluss

Parteipolitisches Gerrymandering ist heute ein großes Thema in der amerikanischen Psyche. Ausgefeilte Software kann Wahlkreise erstellen, die ein Jahrzehnt lang undurchdringlich bleiben – ein Jahrzehnt, in dem eine Partei trotz ihrer Wettbewerbsfähigkeit auf Landesebene von der Macht ausgeschlossen ist. Ebenso besorgniserregend ist, dass die durch diese Karten erstellten Wahlkreise so zugunsten der einen oder anderen Partei gewichtet sind, dass die Vorwahlen die eigentliche Wahl sind. Kandidaten müssen sich bei den Vorwahlen auf eine Parteibasis einstellen, die extrem parteipolitisches Verhalten und Rhetorik fördert und so ein Klima der Polarisierung nährt.

Die Einteilung in Wahlkreise war seit der Gründung dieses Landes eine Bedrohung für die Demokratie. Die Wahlklausel in der US-Verfassung gibt den Parlamenten der Bundesstaaten die Befugnis, Wahlkreise festzulegen, und sie haben dies mit Hilfe der allgemeinen Wahlliste, durch Wahlkreismanipulation und durch ungerechtfertigte Aufteilung getan, wann immer es den Interessen derjenigen diente, die die Wahlkreise zeichneten. In jedem Fall verwässerten ihre Maßnahmen die Stimmen und untergruben die beiden wichtigsten sozialen Funktionen der Demokratie, indem sie den Willen des Volkes manipulierten und Konflikte verschärften, anstatt sie auf produktive Weise zu kanalisieren.

Seit den 1960er Jahren versuchen Gerichte, die schlimmsten Missbräuche bei der Neugliederung der Wahlkreise einzudämmen. Dennoch bleibt die Manipulation der Wahlkreise eine Bedrohung für die Demokratie und hat sich im Laufe dieses Jahrhunderts noch verschärft. Ihr Schreckgespenst hat erhebliche Anstrengungen von Gruppen guter Regierung ausgelöst, die die Wahlkreise vor Gericht anfechten und unabhängige Kommissionen einsetzen. Diese Bemühungen sind in einem System, in dem der Gewinner alles bekommt und Politiker die Befugnis haben, ihre Wahlkreise selbst zu ziehen, unerlässlich. Aber wenn man den Blickwinkel erweitert, werden tiefere, beunruhigendere Herausforderungen für die Demokratie sichtbar. Unsere politische Kultur ist zunehmend von antidemokratischen Verhaltensweisen und Tendenzen geprägt, die unser Regierungssystem zu stürzen drohen. Die Ursachen dieser Trends gehen weit über die Manipulation der Wahlkreise hinaus.

Mack Paul ist Mitglied des staatlichen Beirats von Common Cause NC und Gründungspartner der Morningstar Law Group.

Teile dieser Serie:

Einführung: Demokratie aufbauen 2.0

Teil 1: Was ist Demokratie und warum ist sie wichtig?

Teil 2: Wie die Idee der Freiheit die erste Innovation ermöglicht

Teil 3: Die zweite Innovation, die zur modernen Demokratie führte

Teil 4: Aufstieg und Funktion politischer Parteien – Eine Klarstellung

Teil 5: Wie politische Parteien Konflikte in eine produktive Kraft verwandelten

Teil 6: Parteien und die Herausforderung der Wählerbeteiligung

Teil 7: Die progressive Bewegung und der Niedergang der Parteien in Amerika

Teil 8: Rousseau und „der Wille des Volkes“

Teil 9: Das dunkle Geheimnis der Mehrheitswahl

Teil 10: Das Versprechen des Verhältniswahlrechts

Teil 11: Mehrheiten, Minderheiten und Innovation im Wahldesign

Teil 12: Die fehlgeleiteten Versuche einer Wahlrechtsreform in den USA

Teil 13: Aufbau einer Demokratie 2.0: Nutzen und Missbrauch der Neugliederung der Wahlkreise in der amerikanischen Demokratie