Introducción

Como se ha señalado, la segunda innovación de la democracia giró en torno a la transformación del conflicto, que pasó de ser una fuerza de opresión a una fuerza de innovación. Los Padres Fundadores comprendieron que esta tarea era esencial para el éxito de la nueva república. Madison articuló un sistema de pesos y contrapesos como piedra angular de los Estados Unidos. Sugirió que si el poder se pudiera distribuir en las diferentes ramas del gobierno, así como entre los intereses generales de la sociedad, se podría evitar la tiranía de los grupos poderosos. Cómo funcionaría esto en la práctica seguía siendo un misterio. Si bien la Constitución impuso una separación de poderes entre los poderes judicial, legislativo y ejecutivo, era más difícil ver cómo una lucha libre entre intereses en pugna (geográficos, económicos e ideológicos) se traduciría en acción política.

Los partidos políticos surgieron como un antídoto a esa libertad de acción. Proporcionaron una estructura organizativa para garantizar que el conflicto se produjera de forma horizontal mediante una competencia suave y sin amenazar la estabilidad dentro del gobierno. Estas prácticas se afianzaron rápidamente en el transcurso de los primeros ciclos electorales del Congreso. Para la elección de 1800, los partidos políticos ya estaban bien establecidos como una fuerza dentro del gobierno. Aunque los partidos dentro del electorado en general tardarían varias décadas en formarse, los partidos rápidamente dieron estructura a la competencia entre los líderes políticos dentro del gobierno. Este paso inicial aseguró que Estados Unidos encontrara una base estable para su lanzamiento. Este ensayo analizará las acciones de los Padres Fundadores durante los primeros ciclos del Congreso para comprender por qué surgieron los partidos políticos y cómo llegaron a estabilizar la democracia. También describirá las principales teorías sobre la formación de partidos.

Una nueva perspectiva

Después de la ratificación de la Constitución en 1788, Estados Unidos celebró sus primeras elecciones nacionales. En ese momento, la única elección popular a nivel federal se refería a la Cámara de Representantes de Estados Unidos en el Congreso. El Artículo I de la Constitución asignaba un escaño en la Cámara de Representantes de Estados Unidos por cada 30.000 habitantes de un estado. El presidente era elegido por los electores presidenciales a nivel estatal. Los legisladores estatales elegían a los miembros del Senado de Estados Unidos. Menos del 21% de la población estadounidense votó en estas elecciones. En otras palabras, los participantes en las primeras elecciones representaban una pequeña fracción de la sociedad, con una tendencia hacia los terratenientes ricos que competían en círculos sociales similares.

Sin embargo, quienes se encontraban bajo las riendas del nuevo gobierno veían su papel como funcionarios públicos de una manera fundamentalmente nueva. Su posición de autoridad no era resultado de la lealtad a un poder central, sino que los líderes políticos debían su posición al apoyo de sus pares en una elección y volverían a presentarse a las elecciones en dos cortos años. Su “éxito” dependería del apoyo continuo de sus electores. Y los funcionarios recién elegidos asumieron el cargo con una gama de perspectivas, que reflejaban la diversidad de opiniones en todo el país. Algunos se habían opuesto a la Constitución de los Estados Unidos, otros la apoyaban pero tenían posiciones muy diferentes sobre cuánto poder debería tener el gobierno federal.

La evolución de Madison como político refleja la nueva mentalidad que se está dando entre los líderes que operan en una democracia representativa. Cuando defendía la adopción de la Constitución, se oponía a una Carta de Derechos porque consideraba que era una distracción para la tarea que tenía por delante. Sin embargo, cuando hizo campaña para su primer mandato en el Congreso en un distrito antifederalista de Virginia, se comprometió a apoyar un documento de ese tipo. Una vez en el cargo, trabajó con ahínco para cumplir su promesa, redactando y guiando la Carta de Derechos en el Congreso. ¿Sus opiniones cambiantes reflejaban una apreciación más profunda de la necesidad de enmendar la Constitución o simplemente un deseo de ser reelegido en un distrito específicamente diseñado para un antifederalista? Lo que está claro es que Madison, como cualquier otro político exitoso, demostró a través de sus acciones una mayor alineación con sus electores.

Las otras figuras dominantes de la política estadounidense en ese momento sentirían presiones similares en el nuevo gobierno. Washington era ahora presidente, John Adams, vicepresidente, Hamilton, secretario del Tesoro, y Jefferson, secretario de Estado. Si bien no tenían que enfrentarse a los votantes directamente como Madison, su viabilidad continua en la vida pública dependería del apoyo de sus pares en el colegio electoral o de los legisladores estatales que sí se enfrentaban a las elecciones. Estas figuras clave trajeron consigo una visión para esta nación. Viviendo en centros urbanos del norte, Adams y Hamilton vieron el futuro a través de un prisma de industrias emergentes, tenderos y una clase mercantil. Viviendo en el sur, Jefferson y Madison vieron el futuro de la nación basado en pequeñas ciudades y agricultura. A pesar de su riqueza personal, construida en gran parte a través de la herencia y el trabajo de personas esclavizadas, Madison y Jefferson apoyaron políticas que apoyaban los intereses de los pequeños agricultores, plantadores y "gente común", incluyendo la ampliación del sufragio (para los hombres blancos). Incluso si estos líderes no tuvieron que presentarse a la reelección, sabían que sus ideas no avanzarían sin el apoyo público.

Mayoría inestable

En su libro emblemático, ¿Por qué fiestas? John Aldrich describe la formación y la lógica de los partidos. Después de exponer una serie de teorías para explicar la utilidad de los partidos políticos, ofrece varios ejemplos históricos para ilustrar esas teorías. Se centra en los tres primeros mandatos del Congreso para demostrar por qué los partidos políticos resuelven problemas fundamentales a los que se enfrentan los funcionarios del gobierno. En esencia, los partidos políticos aportaron coherencia a los debates sobre políticas y un marco para la toma de decisiones por parte de los legisladores individuales. Si bien este proceso acentuó el conflicto, también lo canalizó hacia acciones que produjeron resultados tangibles.

Como se vio en el debate sobre la Carta de Derechos, los Padres Fundadores estaban divididos sobre la cuestión de cuán poderoso debería ser el nuevo gobierno federal. Aldrich llama a esta cuestión “el Gran Principio” porque dio forma a muchas de las decisiones políticas clave en los primeros años. Lo que estaba en juego en estas políticas era particularmente alto porque los redactores comprendían que el resultado de estos debates serviría como un precedente importante para los futuros líderes. Algunos asuntos se relacionaban directamente con este principio y otros no. Sin embargo, los miembros del Congreso cada vez veían más cada asunto como una disputa sobre el Gran Principio, en particular a medida que los partidos políticos tomaban forma.

Además de la Carta de Derechos, Hamilton impulsó la agenda política durante los primeros mandatos del Congreso. Hamilton abogó por la creación de un banco nacional y aranceles elevados para proteger a las industrias nacionales incipientes. También promovió un plan para que el gobierno federal asumiera las deudas de los estados, sabiendo que eso daría a los tenedores de bonos una participación en la nueva nación y debilitaría el papel de los estados. Estas cuestiones enmarcarían los debates de políticas que enfrentarían los líderes recién elegidos. Aunque no había partidos políticos en ese momento, se podía identificar a una mayoría en el Congreso con sentimientos federalistas. Por lo tanto, Hamilton tenía el potencial de una mayoría funcional en el Primer Congreso.

Un análisis de los dos primeros períodos del Congreso revela una inestabilidad significativa en los bloques de votación. Las votaciones reflejaron una variedad de alineaciones diferentes, incluyendo seccionalismo, puntos de vista a favor y en contra de la administración y sentimientos específicos sobre temas. En otras palabras, las votaciones en los dos primeros Congresos no siguieron patrones establecidos. A pesar de la coalición mayoritaria de Hamilton, las votaciones no reflejaron tal mayoría. Las votaciones sobre la asunción de deudas estatales reflejan los patrones de votación caóticos al principio. La primera votación sobre la asunción fracasó en abril de 1790 por dos votos. Se registraron 14 recuentos de votos diferentes en diferentes momentos. Varios miembros cambiaron de voto. Pocas delegaciones estatales votaron al unísono sobre esta cuestión, a pesar de que muchas de las delegaciones compartían puntos de vista comunes sobre la política.

Aldrich describe una reunión en junio de 1790 durante el Primer Congreso. Madison, Jefferson y Hamilton se reunieron para cenar. El Congreso había llegado a un punto muerto en cuanto al plan fiscal de Hamilton, así como en cuanto a la ubicación de la nueva capital. Acordaron intercambiar votos para romper el punto muerto. Jefferson y Madison apoyarían la asunción de deuda a cambio de que Hamilton aceptara situar la nueva capital en las orillas del Potomac. Dos meses después, el Congreso aprobó medidas que en gran medida seguían los lineamientos acordados esa noche. El punto muerto se rompió.

Antes de esas votaciones, muchos empezaron a preocuparse de si la naciente nación podría reunir la unidad suficiente para avanzar en cuestiones importantes. La falta de previsibilidad y estructura para tomar decisiones seguía siendo un gran interrogante. Cualquiera que ocupe un cargo público o trabaje con organismos electos entiende que el comercio de votos es un último recurso. Marca un fracaso del proceso porque los funcionarios renuncian a los principios en aras de la conveniencia. En lugar de llegar a un consenso mediante el compromiso, los funcionarios suspenden sus creencias a cambio de que sus oponentes hagan lo mismo. El comercio de votos es una traición a quienes los apoyaron basándose en principios. El hecho de que Madison, Jefferson y Hamilton aceptaran semejante acuerdo subraya la inestabilidad de las votaciones en el Congreso antes de los partidos políticos. Aldrich escribe que esto es “lo que uno esperaría que sucediera en un gobierno sin instituciones que mejoren la estabilidad, que se enfrenta a problemas que a muchos o a todos les preocupan profundamente y se hunde en la ausencia de equilibrio”.

En busca del equilibrio

Al entrar en el Segundo Congreso, la mayoría de los miembros podían ser etiquetados como federalistas o antifederalistas (estos últimos tomando forma como "republicanos jeffersonianos"). Después de casi perder la votación por asunción, Hamilton abordó esta sesión decidido a convertir su mayoría en votos consistentes. Aunque Hamilton no podía entrar en el hemiciclo de la cámara, podía observar desde la galería y tenía lugartenientes que se reunirían con él y coordinarían las votaciones. Cuando se le pidió que presentara un informe al Congreso sobre la economía, Hamilton aprovechó la oportunidad para promover una importante agenda política, que incluía un sistema de impuestos, una Casa de la Moneda y un banco nacional. La Casa de la Moneda pasó fácilmente, pero el banco provocó un enfrentamiento entre Madison y Hamilton, en el que el presidente Washington se puso del lado de Hamilton.

Al final de la segunda sesión del Congreso, Jefferson y Madison se dieron cuenta de que necesitaban más miembros con ideas afines si querían prevalecer en cuestiones legislativas. Por lo tanto, comenzaron a trabajar en una estrategia para ganar escaños en el Tercer Congreso. Madison y Jefferson viajaron a Nueva York durante el verano de 1792. Se reunieron con Aaron Burr y George Clinton, ambos enemigos de Hamilton. Algunos especulan que discutieron una alianza de intereses agrarios en el Sur y grupos descontentos en el Norte. Por otra parte, Madison proporcionó apoyo financiero a un amigo para que pudiera conservar su puesto como editor del "National Gazette", un periódico partidista que apoyaba a los republicanos. A través de "comités de correspondencia", los republicanos organizaron una campaña coordinada y lograron ganar una mayoría de escaños en el Tercer Congreso.

Para entender cómo la formación de partidos afectó el comportamiento de los miembros del Congreso, Aldrich y otros han analizado las votaciones nominales durante los tres primeros congresos. Por supuesto, la afiliación partidaria sigue siendo tema de debate. Sin embargo, los investigadores pueden discernir patrones claros en la votación entre los miembros individuales. Definieron una “votación partidaria” como aquella en la que una mayoría de un partido se oponía a una mayoría del otro partido en esa votación. Encontraron que en el Primer Congreso dos de cada diez votaciones clave eran votos de partido. Para el Tercer Congreso, ocho de cada diez votaciones clave eran votos de partido. Aldrich concluye:

“…es razonable concluir que los partidos surgieron del fortalecimiento gradual de las facciones en partidos políticos como un medio para evitar las consecuencias del desequilibrio en la votación y, en particular, para sentar un precedente claro sobre el poder y la energía revelados por el nuevo gobierno nacional. Es decir, los partidos surgieron del desequilibrio para resolver la ambigüedad inherente al nuevo orden constitucional y triunfar en el gran principio.”

En otras palabras, los partidos políticos aportaron cohesión a las distintas facciones y aportaron claridad al concepto de Madison de controles y contrapesos. La libertad de acción entre una multitud de intereses se canalizaría hacia una acción política constructiva mediante la creación de instituciones duraderas comprometidas con principios amplios y garantizadas por la lealtad de sus miembros.

Dado el papel fundamental que desempeñan los partidos en la gestión de conflictos de manera productiva, muchos concluyen que la democracia no puede existir sin múltiples partidos. Un Estado sin partidos o un Estado de partido único es, por definición, antidemocrático. El libro emblemático de VO Key, de 1949, La política sureña en el estado y la nación, plantea ese punto. Algunos sostienen que las facciones intrapartidistas dentro del Partido Demócrata en el Sur que prevalecieron hasta la década de 1970 vincularon las políticas gubernamentales con los intereses de los ciudadanos. Key no estaba de acuerdo. Sostuvo que la falta de continuidad en la identidad y el liderazgo impidió que estas facciones intrapartidistas rindieran cuentas a los votantes. Simplemente carecían del “espíritu colectivo” y el sentido de “responsabilidad conjunta” necesarios para promover una agenda sostenida. En resumen, los partidos políticos competitivos son una condición necesaria para una democracia saludable.

El partido político como organismo social

Existen abundantes teorías para explicar la formación de partidos políticos. Una de las líneas de investigación más populares aplica la teoría económica bajo el nombre de teoría de la elección social. Esta teoría analiza cómo las preferencias se traducen en resultados. Kenneth Arrow, economista ganador del Premio Nobel, postuló su “teorema de imposibilidad” en 1951, el mismo año en que Maurice Duverger publicó su estudio empírico, Partidos políticosEl teorema de Arrow dice que ningún método de elección puede garantizar que las preferencias colectivas reflejen la suma de las preferencias individuales. Los politólogos han aplicado este teorema a legisladores individuales que buscan un resultado legislativo en el contexto de un procedimiento de votación por mayoría. El problema radica en el nivel individual. Cuando A y B unen sus fuerzas para apoyar el resultado X, C siempre puede hacer una mejor oferta a A mediante una alianza para lograr el resultado Y.

Este fenómeno introduce un elemento de caos en las coaliciones entre individuos que se centran en una sola cuestión. Dichas coaliciones o alianzas siguen estando sujetas a un nuevo intercambio de votos. Para superar esta atracción centrífuga, los teóricos señalan los “equilibrios inducidos por la estructura”. Un ejemplo de ello es una “coalición prolongada”. En este caso, A y B acuerdan votar juntos sobre una serie de cuestiones a largo plazo. Aunque C puede ofrecer a A un mejor trato sobre una cuestión concreta, A sale mejor parado a largo plazo si permanece leal a B. De esta manera, los partidos políticos resuelven la inestabilidad del comportamiento individual que opera en un sistema de votación por mayoría. Planteo esta teoría para compartir una perspectiva importante sobre la formación de partidos políticos, pero también porque tiene relevancia más adelante en el análisis de los sistemas electorales.

Si bien los modelos económicos pueden arrojar luz sobre el comportamiento humano, podemos llegar al mismo resultado a través de conocimientos sobre la adaptación social. Como se ha señalado, la democracia surgió en un momento en que los seres humanos comprendieron los beneficios que se derivaban para la sociedad al distribuir la toma de decisiones lejos de las autoridades centrales. Estos sistemas distribuidos crearon un mercado para nuevas organizaciones sociales. Adam Smith describió esta transformación del comportamiento social en La riqueza de las nacionesLas empresas conjuntas, incluidos los partidos políticos, surgen como respuesta a las decisiones de los individuos en un mercado. La llamada y la respuesta entre el consumidor y el productor crean una distribución eficiente de los recursos y los bienes para satisfacer la demanda del mercado.

El nuevo sistema de gobierno adoptado con la ratificación de la Constitución creó una demanda de acciones que respondieran a las necesidades del electorado, incluso una tan pequeña como la de 1789. En este caso, la acción tomaría la forma de legislación que abordara las necesidades económicas, de política exterior y de otro tipo. Quienes ocuparon el cargo por elección directa y nombramiento respondieron a este nuevo entorno. Algunos individuos surgieron como líderes, incluidos Hamilton y Madison, y propusieron políticas para abordar las necesidades expresadas por el electorado. Estas políticas revelaron, a veces de manera remota y a veces directamente, diferencias filosóficas sobre cuán fuerte debería ser el gobierno federal de esta nación. En unos pocos ciclos electorales breves, estos líderes se dieron cuenta de que al cooperar con colegas de ideas afines a través de una organización duradera tenían una mejor oportunidad de hacer realidad su agenda. Rápidamente se formó una competencia de grupos para satisfacer la demanda del mercado expresada por el electorado.

Conclusión

Es fácil entender por qué los partidos políticos tienen mala fama. La imagen de un legislador que actúa según su conciencia para llegar a “la respuesta correcta” es poderosa. Washington ciertamente esperaba que la nueva república funcionara de esa manera. Los partidos por naturaleza provocan conflictos, a menudo de maneras incómodas y desagradables. Sin embargo, los partidos políticos proporcionan un medio para cristalizar cuestiones, principios y distinciones. Dentro de un entorno legislativo, ofrecen un marco para exigir a los miembros que rindan cuentas de las votaciones que conducen a resultados. Esta conducta impulsada por los partidos honra el sentimiento de los votantes, incluso si a veces significa ceder el control a otro grupo considerado aborrecible. Es un pequeño consuelo, pero un consuelo al fin y al cabo, saber que el grupo opositor está situado en un marco de compromiso permanente con la nación, tal como se plasma en la Constitución de Estados Unidos.

De esta manera, los partidos políticos proporcionan una fuerza estabilizadora para quienes están en el gobierno. Los partidos ayudaron al país a evitar la fragmentación que probablemente hubiera resultado en despotismo, el destino que corrió con los intentos anteriores de lograr la democracia. Igualmente importante es que los partidos políticos generaron una legislación que permitió que esta nación se uniera y prosperara, al tiempo que resolvía importantes diferencias de principio. Eso no quiere decir que los partidos políticos desempeñen este mismo papel en un entorno tóxico. Como se mencionó anteriormente, los partidos pueden entrar en una dura competencia en determinadas circunstancias y destruir la democracia. Esas circunstancias se abordarán más adelante. El próximo ensayo examinará cómo los partidos políticos resolvieron un problema importante relacionado con la primera innovación de la democracia: ¿cómo se captura la inteligencia colectiva de los individuos cuando tienen poco que ganar personalmente con la participación en las elecciones?

Mack Paul es miembro del consejo asesor estatal de Common Cause NC y socio fundador de Morningstar Law Group.

Partes de esta serie:

Introducción: Construyendo la democracia 2.0

Parte 1: ¿Qué es la democracia y por qué es importante?

Parte 2: Cómo la idea de libertad hace posible la primera innovación

Parte 3: La segunda innovación que dio origen a la democracia moderna

Parte 4: El surgimiento y la función de los partidos políticos: dejando las cosas claras

Parte 5: Cómo los partidos políticos convirtieron el conflicto en una fuerza productiva

Parte 6: Los partidos y el desafío de la participación de los votantes

Parte 7: El movimiento progresista y la decadencia de los partidos en Estados Unidos

Parte 8: Rousseau y “la voluntad del pueblo”

Parte 9: El oscuro secreto de la votación por mayoría

Parte 10: La promesa del voto proporcional

Parte 11: Mayorías, minorías e innovación en el diseño electoral

Parte 12: Los intentos erróneos de reforma electoral en Estados Unidos

Parte 13: Construyendo la democracia 2.0: Los usos y abusos de la redistribución de distritos en la democracia estadounidense