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민주주의 2.0 구축: 정당의 부상과 기능 - 기록을 바로잡다
소개
이 글의 1부에서 설명한 대로, 민주주의는 새로운 형태의 정부를 만드는 임무를 맡은 사회가 직면한 상황을 해결하기 위해 특정한 순간에 생겨났습니다. 민주주의는 그에 앞선 사회적 적응의 결과였지만, 당시의 다른 정부와는 크게 달랐습니다. 개인을 더 강력한 이익을 위해 봉사하는 주체로 보는 대신, 민주주의는 집단적 마음의 지성을 활용하는 프레임워크를 제공했습니다. 갈등을 안정에 대한 위협으로 보는 대신, 민주주의는 갈등을 여러 출처 간에 수평적으로 유도하여 경쟁, 교환 및 타협을 만들어냈습니다. 이 두 가지 혁신은 궁극적으로 지구를 돌았던 인간 개발 혁명을 일으켰습니다.
명확히 하자면, 민주주의가 제공한 이점은 정부와 사회 간의 상호작용에 집중되어 있습니다. 다른 형태의 정부와 비교했을 때, 민주주의는 사회 구성원에게 효율성, 응집력, 안정성, 안보를 제공했습니다. 정부는 더 이상 정당성과 권력에 대한 위협을 억누르는 데 상당한 자원을 투자할 필요가 없었습니다. 안보를 위해 자유를 포기할 것을 요구하지 않았습니다. 오히려 민주주의는 시민들에게 발언권을 부여함으로써 정당성에 투자했습니다. 민주주의의 이러한 속성은 거버넌스에 자체 규제 및 자체 경찰적 특성을 만들어냈습니다. 그것은 무력을 사용하지 않고도 안정성과 평온함을 제공했고, 선거를 통해 권력을 가진 소수의 사람들로부터 자원을 돌려 대중에게 이롭게 하는 피드백 루프를 제공했습니다. 이는 차례로 시민들의 생산 능력을 확대하여 전례 없는 물질적 진보로 이어졌습니다.
적어도 이것은 민주주의에 대한 가장 큰 희망을 반영합니다. 건국의 아버지들이 1787년 필라델피아에서 회의를 마쳤을 때, 그것은 비교적 간략한 문서인 미국 헌법에 쓰여진 아이디어에 불과했습니다. 운영 수준에서 생명을 불어넣은 관행은 아직 가장 초보적인 형태를 넘어 존재하지 않았습니다. 이 글의 2부에서는 이 과정에서 정당의 역할을 탐구할 것입니다. 정당은 민주주의가 성공하는 데 필요한 관행을 위한 제도적 틀을 제공하기 위해 일찍부터 생겨났다는 것을 보여줄 것입니다.
특히 정당은 민주주의를 탄생시킨 혁신과 관련된 두 가지 중요한 요구를 해결했습니다. 첫째, 정당은 마지막 에세이에서 설명한 대로 부드러운 경쟁을 만들어내는 중재 기관이 되었습니다. 현대 정당이 등장하기 전에는 이러한 갈등이 권력을 둘러싼 불안정한 경쟁으로 변질되거나 다양한 파벌로 분열되었습니다. 둘째, 정당은 집단 행동의 문제를 해결했습니다. 민주주의가 다양한 의견과 분산된 정보를 가지고 독립적으로 행동하는 개인의 참여에 달려 있다면, 특히 참여를 통해 얻을 수 있는 실질적이고 직접적인 이익이 없을 때 어떻게 참여할 수 있을까요? 정당은 이러한 과제에 대한 해답을 제공했습니다. 이 두 가지 문제를 해결함으로써 민주주의는 안정적이고 지속 가능해졌습니다. 정당이 없었다면 민주주의는 번성할 수 없었을 것입니다.
정당이 이러한 과제를 해결하기 위해 어떻게 등장했는지 논의하기 전에, 흔히 반복되는 한 가지 사실을 언급하는 것이 중요합니다. 즉, 건국의 아버지들이 정당을 경멸했다는 것입니다. 많은 논평가들이 미국 정치의 현재 문제, 특히 양극화와 관련된 문제를 논의할 때마다 이 점을 지적합니다. 이러한 인식은 두 주요 정당 중 어느 하나와도 관계를 맺는 것을 점점 더 피하는 청중에게 잘 어울립니다. 사실, 강력한 다수는 이제 정당의 일원이 아니라 독립적인 사람으로 규정합니다. 안타깝게도 이러한 인식은 오늘날 우리가 정당을 바라보는 방식에 영향을 미칩니다. 이는 잘 기능하는 민주주의에 필수적인 정당의 측면을 이해하기 어렵게 만듭니다. 따라서 이 글은 건국의 아버지들이 정당에 대해 실제로 말한 내용에 초점을 맞춰 정당이 나중에 그들이 표현한 우려에 대한 해독제로 등장했으며, 그들이 구상한 헌법적 틀에 반하지 않았다는 점을 강조할 것입니다.
파벌에 대한 두려움
창립자들이 18세기 후반에 "대실험"을 시작했을 때일 1세기에는 미국에 정당이 없었습니다. 건국의 아버지들은 강력한 외국을 물리치고 대의 민주주의에 기반한 새로운 정부를 구상하기 위해 단결했습니다. 그들은 민주주의에 대한 이전 노력의 약점을 면밀히 연구했습니다. 그들은 견제와 균형 시스템과 같은 구조를 통해 위험을 완화하는 방법을 고려했습니다. 확실히 건국의 아버지들은 신생 국가의 광범위한 공적 이익보다 좁은 이익을 우선시하는 집단에 대해 깊은 우려를 품었습니다. 하지만 많은 관찰자들은 건국의 아버지들이 사용한 "파벌"과 "정당"이라는 용어를 현대의 "정당" 개념과 혼동합니다. 현대 작가들은 일반적으로 건국의 아버지들이 정당에 반대했다는 견해에 대한 두 가지 주요 출처를 인용합니다. 연방주의자 10과 조지 워싱턴의 작별사입니다. 이 두 글을 자세히 살펴보면 "파벌"과 "정당"이라는 용어가 대의 민주주의에서 정당과 근본적으로 다른 세력에 대한 경고로 사용되었음을 알 수 있습니다.
Maurice Duverger의 획기적인 경험적 연구, 정당, 이러한 용어의 기원을 설명합니다. 그는 "파티"라는 단어가 "르네상스 이탈리아에서 콘도티에르를 중심으로 형성된 군대"를 나타내는 데 사용된 용어에서 유래했다고 말합니다. 나중에는 "[프랑스] 혁명 의회의 구성원들이 모인 클럽과 입헌군주제의 재산권에 따라 선거를 준비한 위원회"를 나타내는 데 사용되었습니다. 뒤베르제는 이 용어가 지금은 "현대 민주주의에서 여론을 형성하는 거대한 대중 조직"을 나타낸다고 말하며 계속해서 말합니다. 각각의 경우 "이 조직의 역할은 정치적 권력을 획득하고 행사하는 것입니다." 미국이 출범할 당시 정당과 파벌에 대한 이해를 감안할 때 건국의 선구자들이 정당과 파벌을 두려워했던 것은 이해할 만합니다. 그들이 몰랐던 것은 대표 민주주의에서 정당이 파벌이 초래하는 위협에 대한 견제 수단으로 등장할 것이라는 사실이었습니다.
연방주의자 10
연방주의자 10호는 연방주의자 문서에서 파벌과 정당에 대한 가장 광범위한 논의를 제공합니다. 매디슨, 해밀턴, 존 제이가 헌법 비준을 지지하기 위해 필라델피아 회의 이후 1787년과 1788년에 연방주의자 문서를 썼다는 점을 기억하세요. 연방주의자 10호는 민주주의 반대자들이 제기한 가장 큰 주장 중 하나인 불안정과 폭력에 대한 두려움에 대응했습니다. 연방주의자 10호에서 매디슨은 "파벌의 폭력"과 "이해관계가 있고 횡포한 다수의 우월한 힘에 의해" "소수 정당"에 가해진 고통은 사실 대중 정부가 어디에서나 멸망한 치명적인 질병이었다고 인정했습니다.
그는 파벌이라는 용어를 "열정이나 관심사에 대한 공통적인 충동에 의해 단결하고 행동하는 여러 시민"으로 설명합니다. 다른 시민의 권리에 반대하다, 또는 공동체의 영구적이고 총체적인 이익에." 역사에서 알 수 있듯이 파벌은 법에 따른 평등한 권리의 틀 안에서 운영되지 않았습니다. 매디슨은 파벌을 채권자, 채무자, 상업적 이해 관계자, 재산 소유자, 그리고 "종교, 정부 및 기타 여러 측면에 대한 다른 의견에 대한 열의"를 가진 사람으로 설명합니다. 그는 파벌이 인간 본성의 한 측면을 나타낸다고 이해했습니다.
"인류는 서로 적대감을 갖는 경향이 너무 강해서 실질적인 계기가 없는 곳에서는 가장 경솔하고 허황된 구별조차도 적대적인 열정을 불러일으키고 가장 격렬한 갈등을 촉발하기에 충분했습니다."
매디슨은 대표 민주주의가 이전의 민주주의 노력을 괴롭혔던 이러한 자연스러운 경향을 길들일 수 있다고 주장했습니다. 그는 직접 민주주의가 운영되려면 "정부를 직접 구성하고 관리하는" 시민이 적어야 한다고 지적했습니다. 규모가 작기 때문에 전체 참여자에 비해 영향력이 더 큰 파벌이 생기기 쉽고, "혼란과 다툼의 광경"이 생깁니다. 반면 공화국은 정부를 대표자에게 위임하여 "더 많은 시민과 후자가 확장될 수 있는 더 넓은 국가 영역"을 허용합니다. 더 큰 공화국은 넓은 영토에 걸쳐 다양한 인구를 포괄함으로써 파벌을 무시할 수 있으므로 "대중의 목소리가 ... 공익과 일치할 것입니다." 다시 말해, 어떤 한 파벌의 좁은 관점이 여러 경쟁 파벌의 다양한 의견을 지배할 수는 없습니다.
요약하자면, 매디슨은 파벌을 광범위한 대중의 이익보다 한정된 이익을 앞세우는 크고 작은 집단으로 보았습니다. 이러한 집단은 플랫폼을 발전시키지 않았습니다. 그들의 성공은 민주적 선거에 달려 있지 않았습니다. 그들은 경쟁 집단의 권리를 존중하는 규칙에 따라 운영되지 않았습니다. 파벌은 그들이 운영하는 시스템이 규모가 제한적이거나, 더 가능성이 높은 것은 계층적이었기 때문에 폭력과 갈등의 원천이었습니다. 파벌이 권력을 얻을 때마다, 그것은 반대하는 사람들의 이익에 반하는 그 권력을 사용했습니다. 이에 대응하여 건국의 아버지들은 권한을 광범위하게 분배함으로써 이러한 패턴을 방지하는 방식으로 새로운 공화국을 설계했습니다.
워싱턴의 작별사
8년 후, 조지 워싱턴은 두 임기를 마치고 국민들에게 연설했습니다. 이때쯤 정치 지도자들 사이의 분열은 분명해졌습니다. 워싱턴은 미국 민주주의가 더 좁은 의제보다 국가 이익을 앞세우는 지도자들에 의한 덕행적이고 지속적인 토론으로 운영될 수 있기를 바랐습니다. 그가 예상하지 못한 것은 경쟁 지도자들이 근본적으로 다른 국가 이익에 대한 생각을 중심으로 발전하고 조직될 것이라는 것입니다. 이 지도자들은 독립을 위해 싸웠습니다. 그들은 새로운 국가를 열렬히 지지했고 그들의 견해가 그것과 일치한다고 믿었습니다. 그들은 소수의 이익을 지배하고 싶어하지 않았습니다. 그들은 단순히 정치적 반대자들이 옹호하는 정책이 새로운 공화국에 대한 그들의 비전을 위협한다고 믿었습니다.
1796년 워싱턴의 작별 연설을 자세히 살펴보면 매디슨이 연방주의자 10에서 표현한 것과 비슷한 우려가 떠오른다. 워싱턴은 파벌이나 정당이 초래하는 위협의 두 가지 유형을 설명한다. 첫 번째 위협 유형은 "지리적 차별"로 사람들을 나누는 정당과 관련이 있다. 그는 "다른 [지리적 지역]의 의견과 목표를 잘못 표현하는 것이 얼마나 쉬운지"를 알고 있었다. "이러한 잘못된 표현에서 비롯되는 질투와 속상함으로부터 자신을 너무 많이 보호할 수는 없다. 그것은 형제애로 묶여야 할 사람들을 서로에게 이질적으로 만드는 경향이 있다." 이러한 잘못된 표현은 "국민의 권력을 전복하고 정부의 고삐를 찬탈하여 나중에는 그들을 부당한 지배권으로 끌어올린 바로 그 엔진을 파괴하기" 위해 사용된다. 다시 말해, 워싱턴은 지리적 구분과 같은 사회 내의 자연스러운 분열에 호소하는 파벌에 대해 경고했다. 이러한 유형의 분열은 공화국을 구성 부분으로 분열시킬 위험이 있다.
다음으로, 워싱턴은 또 다른 유형의 위협을 설명했습니다. 이는 통제 불능으로 회전하는 정부 내의 경쟁 파벌에서 비롯됩니다. 그는 이러한 정신이 "우리의 본성과 분리될 수 없다"고 지적합니다. 모든 정부에 존재하지만 "대중적인 형태의 정부[미국과 같은]에서는 가장 위엄 있게 보이며, 진정으로 최악의 적입니다." 그는 계속해서 이렇게 말합니다. "당파 간 불화에 자연스러운 복수심에 의해 날카로워진 한 파벌이 다른 파벌을 번갈아 지배하는 것은 여러 시대와 국가에서 가장 끔찍한 잔혹 행위를 저질렀으며, 그 자체로 무서운 전제주의입니다." "그것은 항상 공공 위원회의 주의를 산만하게 하고 공공 행정을 약화시키는 역할을 합니다. 그것은 근거 없는 질투와 허위 경보로 지역 사회를 선동합니다..."
이 구절은 워싱턴이 대통령으로 재임한 두 임기 동안 관찰한 내용을 반영합니다. 신생 정당들이 등장하고 있었습니다. 8년 동안 행정부 내의 라이벌들을 심판한 후, 워싱턴은 지도자들이 권력을 확장하기 위해 파벌을 형성하게 만든 개인적 야망의 해로운 영향을 조심스럽게 관찰했습니다. 흥미롭게도, 워싱턴은 경쟁 정책이나 원칙에 의해 주도되는 파벌을 문제로 여기지 않았습니다. 아직 공식적이고 조직된 정당이 존재하지 않았기 때문에 그의 관찰은 지리적 분열과 정부에 있는 사람들, 즉 공화국의 이익보다 개인적 야망을 앞세우는 사람들의 질투에 의한 경쟁에 국한되었습니다. 매디슨과 마찬가지로 워싱턴의 파벌에 대한 이해는 미국 이전 사회의 이기적인 집단이 초래한 위험에 의해 형성되었습니다.
결론
연방주의자 10호와 워싱턴의 작별 연설을 자세히 살펴보면 민주주의와 관련된 위험에 대한 예리한 인식이 드러납니다. 권력에 대한 위협을 진압할 중앙 기관이 없다면 좁은 이해당사자들이 어떻게 공백을 메우려고 할 수 있는지 쉽게 알 수 있습니다. 이런 일은 전에도 수없이 일어났습니다. 갈등을 생산적인 방식으로 이끌어내는 대신, 이 집단들은 갈등을 이용해 좁고 이기적인 의제를 추진했고, 이는 폭력과 정부 파괴로 이어졌습니다. 건국의 아버지들이 이해하지 못한 것은 권한이 분산되었을 때 집단이 어떻게 작동할 수 있는지였습니다. 게다가 이 과정이 진화하여 정당이 오늘날 우리가 이해하는 대로 기능하려면 수십 년이 걸렸습니다.
불행히도, 미국에서 정치 조직이 처음 생겨나서 같은 생각을 가진 구성원을 선출하여 광범위한 의제를 추진했을 때, 새로운 용어는 통하지 않았습니다. 어떤 사람들은 이 초기 그룹을 "코커스"와 "서신 위원회"라고 불렀습니다. 하지만 일단 형성되자 그들은 "정당"이라는 별칭을 받았고, 매디슨과 워싱턴이 지적했듯이 역사적 짐이 가득한 용어와 영원히 연결되었습니다. 이는 정당이 부드러운 경쟁을 통해 갈등을 생산적으로 이끌어내는 데 중요한 역할을 했다는 점을 감안할 때 특히 안타까운 일입니다. 다음 글에서는 그런 일이 어떻게 일어났는지 살펴보겠습니다.
맥 폴은 Common Cause NC의 주 자문 위원회 위원이며, Morningstar Law Group의 창립 파트너입니다.
이 시리즈의 일부:
2부: 자유라는 개념이 어떻게 첫 번째 혁신을 가능하게 하는가
13부: 민주주의 2.0 구축: 미국 민주주의에서의 재분할의 활용과 남용