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민주주의 2.0 구축: 정당이 갈등을 생산적인 힘으로 전환한 방법
소개
언급했듯이, 민주주의의 두 번째 혁신은 갈등을 억압의 힘에서 혁신의 힘으로 전환하는 것을 중심으로 이루어졌습니다. 건국의 아버지들은 이 과제가 새로운 공화국의 성공에 필수적이라는 것을 이해했습니다. 매디슨은 견제와 균형의 시스템을 미국의 초석으로 구체화했습니다. 그는 권력을 정부의 여러 부서와 사회의 광범위한 이해관계에 분배할 수 있다면 강력한 집단의 폭정을 피할 수 있다고 제안했습니다. 이것이 실제로 어떻게 작동할지는 알려지지 않았습니다. 헌법은 사법부, 입법부, 행정부 간의 권력 분립을 강제했지만, 지리적, 경제적, 이념적 이해관계 간의 자유방임이 어떻게 정치적 행동으로 이어질지 보는 것은 더 어려웠습니다.
정당은 이러한 자유분방한 상황에 대한 해독제로 등장했습니다. 정당은 부드러운 경쟁을 통해 수평적으로 갈등이 발생하고 정부 내의 안정성을 위협하지 않도록 하는 조직 구조를 제공했습니다. 이러한 관행은 의회의 첫 몇 차례 선거 주기 동안 빠르게 자리 잡았습니다. 1800년 선거 무렵 정당은 정부 내의 세력으로 확고히 자리 잡았습니다. 광범위한 유권자 내의 정당이 형성되는 데 수십 년이 걸렸지만 정당은 정부 내의 정치 지도자들 간의 경쟁에 빠르게 구조를 제공했습니다. 이 초기 단계를 통해 미국은 출범할 수 있는 안정적인 기반을 마련했습니다. 이 글에서는 의회의 첫 몇 차례 주기 동안 건국의 아버지들이 행한 행동을 살펴보고 정당이 생겨난 이유와 그들이 어떻게 민주주의를 안정시키게 되었는지 이해합니다. 또한 정당 형성에 대한 주요 이론도 설명합니다.
새로운 전망
1788년 헌법이 비준된 후, 미국은 첫 번째 전국 선거를 실시했습니다. 이때 연방 차원에서 유일한 대중 선거는 의회의 미국 하원과 관련이 있었습니다. 헌법 제1조는 주에 거주하는 30,000명당 미국 하원 의석 1석을 할당했습니다. 대통령은 주 차원에서 대통령 선거인단에 의해 선출되었습니다. 주 의원들은 미국 상원 의원을 선출했습니다. 이번 선거에서 미국 인구의 2% 미만이 투표했습니다. 다시 말해, 첫 번째 선거에 참여한 사람들은 사회의 소수를 대표했으며, 비슷한 사회적 계층에서 활동하는 부유한 지주로 기울어졌습니다.
그럼에도 불구하고, 새로운 정부의 통치를 받는 사람들은 공무원으로서의 역할을 근본적으로 새로운 방식으로 보았습니다. 그들의 권위적 지위는 중앙 권력에 대한 충성심에서 비롯되지 않았습니다. 대신, 정치 지도자들은 선거에서 동료들의 지지에 힘입어 지위를 얻었습니다. 그리고 그들은 2년 후에 다시 선거에 출마할 것입니다. 그들의 "성공"은 유권자들의 지속적인 지지에 달려 있을 것입니다. 그리고 새로 선출된 공무원들은 다양한 관점을 가지고 취임했는데, 이는 전국의 다양한 견해를 반영한 것입니다. 일부는 미국 헌법에 반대했습니다. 다른 사람들은 이를 지지했지만 연방 정부가 얼마나 많은 권력을 가져야 하는지에 대한 입장이 매우 달랐습니다.
정치인으로서의 매디슨의 진화는 대표 민주주의에서 활동하는 지도자들 사이에서 일어나는 새로운 사고방식을 반영합니다. 그는 헌법 채택을 옹호할 때, 권리장전을 당면 과제를 방해하는 것으로 반대했습니다. 그러나 버지니아의 반연방주의 지역에서 의회에서 첫 임기를 위해 선거 운동을 할 때, 그는 그러한 문서를 지지하기로 약속했습니다. 그는 취임하자마자 자신의 약속을 지키기 위해 힘써 일했고, 권리장전을 초안하고 의회를 통과시켰습니다. 그의 진화하는 견해는 헌법 개정의 필요성에 대한 더 깊은 인식을 반영한 것일까요, 아니면 단순히 반연방주의자를 위해 특별히 그려진 지역에서 재선되고 싶은 욕구일까요? 분명한 것은 매디슨이 다른 성공적인 정치인과 마찬가지로 행동을 통해 유권자들과의 일치가 증가했음을 보여주었다는 것입니다.
당시 미국 정치의 다른 주요 인물들은 새로운 정부에서 비슷한 압력을 느꼈을 것입니다. 워싱턴은 대통령이고, 존 애덤스는 부통령, 해밀턴은 재무 장관, 제퍼슨은 국무 장관이었습니다. 매디슨처럼 유권자들과 직접 마주할 필요는 없었지만, 공적 생활에서 계속 살아남으려면 선거인단의 동료나 선거에 나선 주 의원들의 지지가 필요했습니다. 이 주요 인물들은 이 나라에 대한 비전을 가지고 왔습니다. 북부 도시 중심지에 살면서 애덤스와 해밀턴은 떠오르는 산업, 가게 주인, 상인 계층의 관점에서 미래를 보았습니다. 남부에 살면서 제퍼슨과 매디슨은 소도시와 농업에 기반을 둔 나라의 미래를 보았습니다. 주로 상속과 노예의 노동으로 축적된 개인적 부에도 불구하고, 매디슨과 제퍼슨은 소규모 농부, 농장주, "평민"의 이익을 지지하는 정책을 지지했으며 여기에는 확대된 참정권(백인 남성)도 포함되었습니다. 이 지도자들은 재선에 나설 필요가 없더라도 대중의 지지 없이는 자신의 생각이 전진할 수 없다는 것을 알고 있었습니다.
불안정한 다수
그의 획기적인 책에서, 왜 파티인가? 존 올드리치는 정당의 형성과 근거를 설명합니다. 그는 정당의 유용성을 설명하기 위해 여러 이론을 전달한 후, 이러한 이론을 설명하기 위해 역사에서 몇 가지 사례를 제공합니다. 그는 정당이 정부 내 공무원이 직면한 근본적인 문제를 해결하는 이유를 보여주기 위해 의회의 처음 세 임기에 초점을 맞춥니다. 본질적으로 정당은 정책 토론에 일관성을 가져왔고 개별 입법자의 의사 결정에 프레임워크를 제공했습니다. 이 과정은 갈등을 심화시켰지만, 그러한 갈등을 구체적인 결과를 낳은 행동으로 이끌기도 했습니다.
권리장전에 대한 토론에서 보듯이, 건국의 아버지들은 새로운 연방 정부가 얼마나 강력해야 하는지에 대한 문제에 대해 의견이 엇갈렸습니다. 알드리히는 이 문제를 "대원칙"이라고 부르는데, 이는 초창기에 많은 주요 정책 결정을 형성했기 때문입니다. 이러한 정책에 대한 이해관계는 특히 높았는데, 건국의 아버지들은 이러한 토론의 결과가 미래 지도자들에게 중요한 선례가 될 것이라는 것을 알고 있었기 때문입니다. 이 원칙과 직접 관련된 문제도 있고 그렇지 않은 문제도 있었습니다. 그럼에도 불구하고, 의회 의원들은 모든 문제를 대원칙에 대한 경쟁으로 보는 경향이 커졌고, 특히 정당이 형성되면서 더욱 그렇습니다.
권리장전 외에도 해밀턴은 의회의 첫 몇 임기 동안 정책 의제를 주도했습니다. 해밀턴은 신생 국내 산업을 보호하기 위해 국립은행과 높은 관세를 창설할 것을 주장했습니다. 그는 또한 연방 정부가 주 부채를 떠안는 계획을 추진했는데, 이는 채권자에게 새로운 국가에 대한 지분을 제공하고 주의 역할을 약화시킬 것이라는 것을 알고 있었습니다. 이러한 문제는 새로 선출된 지도자들이 직면한 정책 토론의 틀이 되었습니다. 당시에는 정당이 없었지만 의회의 다수당은 연방주의적 감정을 가진 것으로 식별될 수 있었습니다. 따라서 해밀턴은 첫 번째 의회에서 실질적인 다수당을 차지할 가능성이 있었습니다.
의회의 처음 두 임기를 분석한 결과 투표 집단에서 상당한 불안정성이 드러났습니다. 투표는 분파주의, 행정부 찬성 및 반대 견해, 문제별 정서를 포함한 다양한 정렬을 반영했습니다. 다시 말해, 처음 두 의회의 투표는 정해진 패턴을 따르지 않았습니다. 해밀턴의 다수 연합에도 불구하고 투표는 그러한 다수를 반영하지 않았습니다. 주 부채 인수에 대한 투표는 초기의 혼란스러운 투표 패턴을 반영합니다. 인수에 대한 첫 번째 투표는 1790년 4월에 2표 차이로 실패했습니다. 서로 다른 시간에 14개의 다른 투표 수가 기록되었습니다. 여러 의원이 투표를 바꿨습니다. 많은 대표단이 정책에 대한 공통된 견해를 공유했음에도 불구하고 이 문제에 대해 동조하여 투표한 주 대표단은 거의 없었습니다.
올드리치는 1790년 6월 제1차 의회에서 있었던 회의를 설명합니다. 매디슨, 제퍼슨, 해밀턴은 저녁 식사를 위해 만났습니다. 의회는 해밀턴의 재정 계획과 새로운 수도의 위치에 대해 교착 상태에 빠졌습니다. 그들은 교착 상태를 깨기 위해 투표를 교환하기로 합의했습니다. 제퍼슨과 매디슨은 해밀턴이 포토맥 강 유역에 새로운 수도를 위치시키는 데 동의하는 대가로 부채를 떠안는 것을 지지했습니다. 2개월 후, 의회는 그날 저녁에 합의한 것과 거의 같은 방향으로 조치를 승인했습니다. 교착 상태가 깨졌습니다.
투표가 있기 전에 많은 사람들이 신생 국가가 중요한 문제를 해결하기 위해 충분한 단결을 이룰 수 있을지 걱정하기 시작했습니다. 의사 결정을 위한 예측 가능성과 구조의 부족은 여전히 큰 의문으로 남아 있었습니다. 공직에 있거나 선출된 기관과 함께 일하는 사람이라면 누구나 투표 거래가 마지막 수단이라는 것을 알고 있습니다. 공무원들이 편의를 위해 원칙을 포기하기 때문에 이는 과정의 실패를 의미합니다. 공무원들은 타협을 통해 합의에 도달하는 대신, 마찬가지로 행동하는 반대자들을 위해 신념을 중단합니다. 투표 거래는 원칙에 따라 자신을 지지한 사람들을 배신하는 것입니다. 매디슨, 제퍼슨, 해밀턴이 그러한 거래에 동의했다는 것은 정당 이전에 의회에서 투표가 불안정하다는 것을 강조합니다. 올드리치는 이것이 "안정성을 강화하는 기관이 없는 정부에서 일어날 것으로 예상되는 일이며, 많은 사람이나 모두가 깊이 걱정하는 문제에 직면하고 균형이 부족하여 좌초됩니다."라고 썼습니다.
평형을 찾다
2차 의회에 들어가면서 대부분 의원들은 연방주의자 또는 반연방주의자(후자는 "제퍼슨-공화당"으로 형성됨)로 분류될 수 있었습니다. 가정에 대한 투표에서 거의 패배한 후, 해밀턴은 자신의 다수당을 일관된 투표로 전환하기로 결심하고 이번 회기에 임했습니다. 해밀턴은 의회에 들어갈 수 없었지만, 갤러리에서 관찰할 수 있었고, 그와 함께 회의를 하고 투표를 조정할 부관들이 있었습니다. 경제에 대한 보고서를 의회에 제출하라는 요청을 받았을 때, 해밀턴은 세금 제도, 조폐국, 국립은행을 포함한 중요한 정책 의제를 추진할 기회를 이용했습니다. 조폐국은 쉽게 통과되었지만, 은행은 매디슨과 해밀턴 사이에 대립을 촉발했고, 워싱턴 대통령은 해밀턴 편을 들었습니다.
의회 2차 회기가 끝날 무렵, 제퍼슨과 매디슨은 입법 문제에서 승리하려면 더 많은 같은 생각을 가진 구성원이 필요하다는 것을 깨달았습니다. 그래서 그들은 제3차 의회에서 의석을 차지하기 위한 전략을 수립하기 시작했습니다. 매디슨과 제퍼슨은 1792년 여름에 뉴욕으로 여행을 갔습니다. 그들은 해밀턴의 적이었던 에런 버와 조지 클린턴을 만났습니다. 어떤 사람들은 그들이 남부의 농업 이익과 북부의 불만 집단의 동맹에 대해 논의했다고 추측합니다. 매디슨은 별도로 친구에게 재정적 지원을 제공하여 공화당을 지지하는 당파 신문인 "National Gazette"의 편집자 자리를 유지할 수 있도록 했습니다. 공화당은 "서신 위원회"를 통해 조정된 캠페인을 조직하여 제3차 의회에서 과반수 의석을 차지했습니다.
당의 형성이 의회 의원들의 행동에 어떤 영향을 미치는지 이해하기 위해 알드리치 등은 처음 세 차례의 의회에서 점호 투표를 분석했습니다. 물론 당 소속은 여전히 논쟁의 대상입니다. 그럼에도 불구하고 연구자들은 개별 의원들 사이에서 투표에서 명확한 패턴을 분별할 수 있습니다. 그들은 "당 투표"를 한 당의 다수가 다른 당의 다수에 반대하는 투표로 정의했습니다. 그들은 첫 번째 의회에서 10개의 핵심 투표 중 2개가 당 투표라는 것을 발견했습니다. 세 번째 의회에서는 10개의 핵심 투표 중 8개가 당 투표였습니다. 알드리치는 다음과 같이 결론지었습니다.
“… 정당은 투표 불균형의 결과를 피하고, 특히 새로운 국가 정부의 드러난 권력과 에너지에 대한 명확한 선례 패턴을 설정하는 수단으로 파벌을 단계적으로 강화하여 정당으로 부상했다는 결론을 내리는 것이 합리적입니다. 즉, 정당은 새로운 헌법 질서에 내재된 모호성을 해결하고 위대한 원칙에서 승리하기 위해 불균형에서 부상했습니다.”
다시 말해, 정당은 다양한 파벌에 응집력을 가져왔습니다. 그들은 매디슨의 견제와 균형 개념에 명확성을 제공했습니다. 다양한 이해관계 사이의 자유분방함은 광범위한 원칙에 전념하고 구성원의 충성심으로 보장되는 지속 가능한 기관의 창조를 통해 건설적인 정치적 행동으로 이어질 것입니다.
갈등을 관리하는 데 있어서 당사자들이 생산적인 방식으로 수행하는 중요한 역할을 감안할 때, 많은 사람들은 민주주의가 여러 당사자 없이는 존재할 수 없다고 결론 내립니다. 무당파 국가나 일당파 국가는 정의상 비민주적입니다. VO Key의 1949년 획기적인 책, 주와 국가의 남부 정치, 그 요점을 제시합니다. 일부는 1970년대까지 만연했던 남부 민주당 내부의 당내 파벌이 정부 정책을 시민 이익과 연결했다고 주장합니다. 키는 이에 동의하지 않았습니다. 그는 정체성과 리더십의 연속성이 부족하여 이러한 당내 파벌이 유권자에게 책임을 묻지 못했다고 주장했습니다. 그들은 단순히 지속적인 의제를 추진하는 데 필요한 "집단 정신"과 "공동 책임" 감각이 부족했습니다. 요약하자면, 경쟁적인 정당은 건강한 민주주의에 필요한 조건입니다.
사회적 유기체로서의 정당
정당의 형성을 설명하는 이론은 넘쳐납니다. 가장 인기 있는 연구 분야 중 하나는 사회적 선택 이론이라는 이름으로 경제 이론을 적용합니다. 이 이론은 선호도가 결과로 어떻게 변환되는지 살펴봅니다. 노벨상을 수상한 경제학자 케네스 애로우는 모리스 뒤베르제가 경험적 연구를 발표한 해인 1951년에 "불가능성 정리"를 제시했습니다. 정당. 애로우의 정리는 어떤 선택 방법도 집단적 선호도가 개인적 선호도의 합을 반영한다는 것을 보장할 수 없다고 말합니다. 정치학자들은 이 정리를 다수결 투표 절차의 맥락에서 입법적 결과를 추구하는 개별 입법자에게 적용했습니다. 문제는 개인 수준에 있습니다. A와 B가 결과 X를 지지하기 위해 힘을 합치면 C는 항상 결과 Y를 달성하기 위해 동맹을 통해 A에게 더 나은 제안을 할 수 있습니다.
이러한 현상은 단일 이슈에 집중하는 개인들 간의 연합에 혼란의 요소를 주입합니다. 그러한 연합이나 동맹은 재거래의 대상이 됩니다. 이러한 원심력을 극복하기 위해 이론가들은 "구조에 의해 유도된 균형"을 지적합니다. 그러한 예 중 하나는 "장기 연합"입니다. 이 경우 A와 B는 장기적으로 다양한 이슈에 대해 함께 투표하기로 동의합니다. C가 특정 이슈에 대해 A에게 더 나은 거래를 제안할 수 있지만, A는 장기적으로 B에게 충성함으로써 더 나은 처지에 있습니다. 이런 식으로 정당은 다수결 투표 시스템에서 작동하는 개인 행동의 불안정성을 해결합니다. 저는 정당의 형성에 대한 중요한 관점을 공유하기 위해 이 이론을 제기하지만, 또한 선거 제도에 대한 논의에서 나중에 관련성이 있기 때문입니다.
경제 모델이 인간 행동에 빛을 비출 수 있지만, 우리는 사회적 적응에 대한 통찰력을 통해 같은 결과를 얻을 수 있습니다. 언급했듯이, 민주주의는 인간이 중앙 당국에서 의사 결정을 분산함으로써 사회에 이익이 생긴다는 것을 이해했을 때 생겨났습니다. 이러한 분산 시스템은 새로운 사회 조직을 위한 시장을 만들었습니다. 아담 스미스는 사회적 행동의 이러한 변화를 다음과 같이 설명했습니다. 국부론. 정당을 포함한 공동 기업은 시장에서 개인의 결정에 대한 대응으로 생겨납니다. 소비자와 생산자 간의 호출과 응답은 시장의 수요를 충족시키기 위해 자원과 상품의 효율적인 분배를 만들어냅니다.
헌법 비준과 함께 채택된 새로운 정부 시스템은 유권자에게 반응하는 행동에 대한 수요를 만들어냈습니다. 1789년의 그것처럼 작은 행동이라도 말입니다. 이 경우 행동은 경제, 외교 정책 및 기타 필요 사항을 다루는 입법의 형태를 취할 것입니다. 직접 선거와 임명으로 취임한 사람들은 이 새로운 환경에 대응했습니다. 해밀턴과 매디슨을 포함한 특정 개인이 지도자로 등장하여 유권자가 표현한 필요 사항을 해결하기 위한 정책을 발전시켰습니다. 이러한 정책은 때로는 멀리서, 때로는 직접적으로 이 국가가 얼마나 강력한 연방 정부를 가져야 하는지에 대한 철학적 차이를 드러냈습니다. 몇 번의 짧은 선거 주기 내에 이러한 지도자들은 지속적인 조직을 통해 같은 생각을 가진 동료들과 협력함으로써 자신의 의제를 실현할 가능성이 더 높다는 것을 깨달았습니다. 유권자가 표현한 시장 수요를 충족하기 위해 그룹 경쟁이 빠르게 형성되었습니다.
결론
정당이 왜 나쁜 평판을 받는지 이해하기 쉽습니다. 양심에 따라 행동하여 "올바른 답"에 도달하는 의원의 이미지는 강력합니다. 워싱턴은 확실히 새로운 공화국이 그런 방식으로 운영되기를 바랐습니다. 정당은 본질적으로 갈등을 유발합니다. 종종 불편하고 추악한 방식으로 말입니다. 그럼에도 불구하고 정당은 문제, 원칙 및 구별을 구체화하는 수단을 제공합니다. 입법적 환경 내에서 정당은 결과를 이끌어내는 투표에 대해 구성원을 책임지우기 위한 프레임워크를 제공합니다. 정당이 촉발한 이러한 행동은 때때로 혐오스러운 것으로 여겨지는 다른 집단에 통제권을 양보하는 것을 의미하더라도 유권자의 감정을 존중합니다. 반대 집단이 미국 헌법에 구현된 국가에 대한 지속적인 헌신의 프레임워크 내에 있다는 것을 아는 것은 별로 위안이 되지 않지만 그럼에도 불구하고 위안이 됩니다.
이런 방식으로 정당은 정부에 있는 사람들에게 안정을 제공하는 힘을 제공합니다. 정당은 국가가 독재로 이어질 가능성이 있는 분열을 피하는 데 도움을 주었습니다. 이는 민주주의에 대한 이전의 노력에 닥친 운명이었습니다. 중요한 점은 정당이 이 국가가 원칙에 대한 중요한 차이점을 해결하면서 통합하고 번영할 수 있도록 하는 법률을 만들었다는 것입니다. 이는 정당이 독성 환경에서 이와 동일한 역할을 수행한다는 것을 의미하지 않습니다. 앞서 언급했듯이 정당은 특정 상황에서 치열한 경쟁에 뛰어들어 민주주의를 파괴할 수 있습니다. 이러한 상황은 나중에 다룰 것입니다. 다음 글에서는 정당이 민주주의의 첫 번째 혁신과 관련된 중요한 문제를 어떻게 해결했는지 살펴볼 것입니다. 선거에 참여하여 개인적으로 얻을 것이 거의 없을 때 개인의 집단 지능을 어떻게 포착할 수 있을까요?
맥 폴은 Common Cause NC의 주 자문 위원회 위원이며, Morningstar Law Group의 창립 파트너입니다.
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