Введение

Это исследование демократии началось как попытка понять и отреагировать на проблемы джерримендеринга. Практика манипулирования округами для создания преимуществ или недостатков политической партии во время выборов восходит к основанию Америки. Со временем она принимала разные формы, включая всеобщее голосование, неправильное распределение и джерримендеринг. Эти стратегии округов являются естественной чертой американской демократии по двум причинам: во-первых, Конституция США предоставляет штатам и Конгрессу широкие полномочия для манипулирования округами при их корректировке для учета изменений в численности населения, а во-вторых, наша существующая избирательная система, в которой победитель получает все, приводит к поляризации, что дает сильный мотив для таких манипуляций.

Реакция на голосование по принципу «всеобщее» и неправильное распределение голосов показывает потенциал для реформы. Конгресс запретил голосование по принципу «всеобщее» в 19-м^й века, а Верховный суд США запретил неправильное распределение в 20-м веке.^й века. К сожалению, практика джерримендеринга стала еще более коварной в 21 веке^ул века. Сложное программное обеспечение дает возможность составителям карт создавать все более неприступные округа, а сокращающееся число колеблющихся избирателей обеспечивает большую долговечность партийных карт. Более того, экстремальный партийный состав округов способствует еще большей поляризации, заставляя кандидатов апеллировать к наиболее экстремальным избирателям первичного голосования, давая этим избирателям возможность решать, кто представляет округ на всеобщих выборах.

Бюро переписи населения США недавно опубликовало данные переписи 2020 года. На основе этих данных законодательные органы штатов рисуют новые округа. Эти карты определят баланс сил на уровне штата и федеральном уровне на следующее десятилетие. В этом эссе рассматриваются истоки и развивающиеся модели округов с момента основания страны. В нем будет показано, что джерримендеринг, наряду с другими стратегическими манипуляциями процесса перераспределения округов, является естественной чертой мажоритарной избирательной системы, работающей по принципу «победитель получает все», применяемой в Соединенных Штатах. Из-за конкуренции обеих партий в этом штате Северная Каролина часто оказывается эпицентром этой практики. С 1980 года Северная Каролина пережила более 40 судебных вмешательств. Логотип штата должен быть написан как «First in Gerrymandering», а не «First in Flight».

Прежде чем приступить к этому погружению в перераспределение округов и практику джерримендеринга, важно сделать шаг назад. Почему многие считают джерримендеринг таким глубоко оскорбительным? Конечно, главные критики, подливающие масла в огонь против джерримендеринга, представляют партию, находящуюся на коротком конце палки, — партию, которая наверняка использовала бы то же самое оружие, если бы имела возможность это сделать. Но помимо корыстных причин для осуждения этой практики, джерримендеринг нарушает фундаментальный демократический принцип. Он размывает голоса. Он делает голос одного человека в форме голоса более весомым, чем голос другого, манипулируя округами. Он кладет руку на масштаб выборов и во многих случаях предопределяет результат.

Начиная с 1960-х годов суды все чаще вмешивались, чтобы предотвратить подобные манипуляции. Судьи понимают, что эти практики являются оскорблением демократии. Однако они боролись с последовательными конституционными теориями и управляемыми стандартами. Учитывая широкую лицензию, которую Конституция США предоставляет штатам и Конгрессу для формирования избирательной системы, суды могут пойти только до определенной степени. Они признали, что пропорциональное голосование решило бы проблему размывания голосов, но Конституция не предписывает такую систему. Следовательно, суды разработали стандарты, чтобы обуздать самые вопиющие злоупотребления в системе «победитель получает все», которая в настоящее время применяется в США с ограниченным успехом.

Окружное деление на округа в ранней американской истории

Джерримендеринг вытекает из возможности и мотивации. Конституция США предоставляет возможность, поскольку она дает политикам штата полномочия решать, как избиратели будут выбирать представителей, выделенных их штату, и это число периодически меняется. Статья I, раздел 2 Конституции США гласит:

Представители... распределяются между несколькими штатами, которые могут быть включены в этот Союз, в соответствии с их соответствующей численностью... Фактическое подсчет производится в течение трех лет после первого заседания Конгресса Соединенных Штатов и в течение каждого последующего десятилетнего срока таким образом, как это будет установлено законом. Число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч, но каждый штат должен иметь по крайней мере одного представителя...

Этот раздел требует, чтобы Конгресс корректировал количество округов, выделенных штатам, каждые 10 лет на основе изменений численности населения. Как уже отмечалось, в настоящее время штаты формируют новые округа, чтобы учесть последние данные переписи. Например, Северная Каролина выбрала свои 14^й место в Конгрессе, в то время как Нью-Йорк потерял одно место из-за изменений в численности населения, произошедших в период с 2010 по 2020 год.

Статья I Раздел 4 продолжает: «Время, место и порядок проведения выборов сенаторов и представителей устанавливаются в каждом штате его законодательным собранием; но Конгресс может в любое время посредством закона принять или изменить такие положения, за исключением мест выбора сенаторов». Известный как Положение о выборах, этот раздел дает широкое начало законодательным собраниям штатов и Конгрессу, если он решит действовать, определять, как должны быть сформированы округа на основе количества мест, выделенных штату. Другими словами, как только штат узнает, сколько у него мест в Конгрессе на основе десятилетней переписи, его законодательный орган получает практически карт-бланш в создании избирательной системы для избрания этих представителей. В частности, в Конституции ничего не говорится о географически определенных или одномандатных округах, голосовании по принципу «победитель получает все» или пропорциональном голосовании.

Если Конституция создала возможность манипулировать округами, то партийность служит ее мотивацией. На раннем этапе законодательные органы штатов использовали различные подходы к перераспределению округов таким образом, чтобы это было выгодно тем, кто находится у власти. В Партийный джерримендеринг и строительство американской демократииЭрик Энгстром дает мастерский отчет об этом процессе. В трех из первоначальных 13 штатов был только один представитель, поэтому не было возможности для джерримендеринга. Кандидаты просто баллотировались в одном округе штата. В остальных штатах, однако, законодательные органы использовали два подхода. Партии в некоторых штатах использовали «общий список» или выборы по принципу «все в одном» в своих интересах. В этих штатах все кандидаты баллотировались по всему штату по одному списку, и избиратели имели один голос на каждое место. Таким образом, общая поддержка партии на уровне штата, как правило, отражалась во всех гонках, как показано в последнем эссе. Например, федералисты в законодательном органе Пенсильвании использовали «общий список» на первых федеральных выборах, и их предпочтительные кандидаты выиграли каждое место с одинаковым отрывом, преодолевая антифедералистские опорные пункты в определенных частях штата.

Остальные штаты создали географические округа. С самого начала политики не могли устоять перед соблазном манипулировать этими округами ради партийной выгоды. Джеймс Мэдисон стал одной из первых целей джерримендеринга, когда Патрик Генри организовал жеребьевку округа Палаты представителей США в пользу Джеймса Монро. Тем не менее, Мэдисон одержал победу, отчасти пообещав поддержать Билль о правах, который он ранее назвал ненужным при составлении Конституции.

Конечно, самым печально известным примером манипуляции стала карта сената в штате Массачусетс, подписанная губернатором Элбриджем Джерри в 1812 году. Историки спорят о роли Джерри в создании карты, но он явно извлек из нее выгоду, поскольку она искусственно снижала избирательные шансы федералистских кандидатов в законодательные органы, которым он противостоял. Следовательно, он живет в позоре как отец «джерримендеринга», основанного на форме конкретного округа, напоминающей саламандру. В то время редакционная статья Boston Gazette высказала следующее мнение:

И снова взгляните и содрогнитесь при виде этого ужасного дракона, рожденного, чтобы поглотить и сожрать ваши свободы и равные права. Нечестивый партийный дух и непомерная любовь к власти породили его... Этот закон нанес тяжелую рану Конституции - он фактически подрывает и изменяет нашу форму правления, которая перестает быть республиканской... и заглушает и душит голос большинства.

Эти ранние годы показывают, что партизаны использовали различные стратегии — не только джерримендеринг — чтобы обыграть систему. Как общий список, так и географические округа служили эффективными инструментами для такой манипуляции. Фактически, упадок общего списка на федеральных выборах стал результатом, отчасти, попытки манипулировать избирательной системой для партийной выгоды. Энгстром описывает принятие Закона о пропорциональном распределении 1842 года, который предписывал одномандатные округа. Этот закон предусматривал, «что в каждом случае, когда штат имеет право на более чем одного представителя, число, на которое каждый штат имеет право в соответствии с распределением, должно быть избрано округами, состоящими из смежной территории, равной по количеству числу представителей, на которое указанный штат может иметь право…». Энгстром приходит к выводу, что виги поддерживали географические округа, потому что партия была слабее в штатах, получающих места посредством распределения, которое использовало общий список. Места в округах помогли бы партии вигов сдержать свои потери в этих штатах на промежуточных выборах, обеспечив ее кандидатам возможность получить несколько мест в географических районах, где у партии был некоторый уровень концентрированной поддержки. Другими словами, сторонники партии исключили общий список в качестве оборонительной стратегии для сохранения электорального преимущества.

В условиях полномасштабной двухпартийной системы и запрета на избирательные округа законом джерримендеринг в избирательных округах Конгресса стал обычной практикой во второй половине XIX века.^й века. Законодательные органы джерримендерили округа в два этапа. Во-первых, они набивали сторонников в один или несколько округов, чтобы увеличить их шансы в оставшихся округах. Во-вторых, они обеспечивали, чтобы сторонники их партии составляли небольшое большинство в нескольких округах, чтобы выиграть как можно больше. Они делали это, анализируя результаты выборов на уровне округов, поскольку большинство округов Конгресса следовали границам округов. Хотя это было намного грубее, чем современные сложные данные, это все равно оказалось эффективным. Например, демократы Индианы в 1852 году выиграли 91% мест в Конгрессе штата (10 из 11), хотя демократы выиграли только 54% голосов по всему штату.

Эти «эффективные джерримендеринги» в конечном итоге привели к огромным колебаниям в результатах выборов. Когда демократы или республиканцы определяли округа, они стремились максимизировать количество побед с наименьшим перевесом, необходимым для победы, — например, гарантируя, что их сторонники охватывают не менее 55% округа. Такие эффективные джерримендеринги позволяли небольшим сдвигам в общественном мнении приводить к разрушительным результатам. Например, республиканцы получили 64 места в Палате представителей в 1872 году после создания карт на основе эффективного джерримендинга. Однако на следующих выборах республиканцы вернули 94 места, что стало одним из самых больших колебаний в истории США. В 1894 году демократы потеряли ошеломляющие 114 мест в Палате представителей после развертывания эффективных джерримендерингов после переписи 1890 года. Паника 1893 года вызвала достаточно общенациональных сдвигов, чтобы создать сокрушительный перевал в Конгрессе. Республиканцы доминировали в национальной политике в течение следующих 16 лет. Эти эпизоды отражают попытки политиков манипулировать процессом формирования избирательных округов с помощью имеющихся инструментов и знаний, когда Конституция не предусматривала практически никаких ограничений.

Эпоха неправильного распределения

Как отмечалось ранее, разобщенность, дисфункция и неравенство достигли пика в конце XIX века.^й века. Прогрессивное движение открыло период относительной политической стабильности. Гиперпартийные джерримендеринг 19-го века^й век подошел к концу. Появилась новая форма электоральной манипуляции, известная как неправильное распределение. По сути, законодатели прекратили перераспределение округов на десятилетия. Из-за того, что не удалось скорректировать карты на основе перемещения населения, округа имели сильно различающиеся соотношения между членами и населением. Это означало, что число избирателей в одном избирательном округе могло превышать число в другом на сотни тысяч. В крайнем случае, одна партия могла представлять несколько небольших округов, в то время как другая партия могла представлять один большой округ, что ослабляло политическую власть этой партии.

Однако в первой половине 20-х годов политические мотивы изменились.^й века. С ослаблением политических партий и снижением поляризации, одна партия стала доминировать в большинстве законодательных собраний штатов. Республиканские делегации, как правило, контролировали штаты на Севере и Западе, в то время как демократические делегации контролировали южные штаты. Без той же мотивации манипулировать границами округов для получения мест, законодатели, как правило, защищали действующих лиц, а действующие лица не любят, когда их избиратели меняются. Следовательно, законодатели реже перераспределяли избирательные округа.

Между 1840 и 1900 годами, по крайней мере, один штат перекраивал избирательные округа каждый год, за исключением двух. Напротив, в первой половине 20-го века штаты редко перекраивали избирательные округа^й века. Например, Иллинойс переделал избирательные округа в 1900 году и не делал этого до 1948 года. Коннектикут пропустил 50 лет между своим планом перераспределения округов в 1912 и 1962 годах. Партийная конкуренция перестала существовать на Юге, и многие штаты позволили округам оставаться теми же десятилетием за десятилетием. В начале 20-го^й века среднее отклонение между округами в штате составляло около 1,5 в зависимости от численности населения. К началу 1960-х годов оно достигло 2,0, так что самый большой округ в штате был в среднем вдвое больше самого маленького округа. Среднее значение скрывает множество экстремальных примеров неравномерного распределения. Например, в Мичигане один округ имел 802 994 человека, а другой — всего 177 341.

Неправильное распределение дало сельским интересам большее представительство и, следовательно, политическую власть. По мере того, как число работающих в сельском хозяйстве сокращалось, и люди переезжали в города, городские округа намного превосходили сельские округа по численности населения. Демографическая напряженность достигла пика в 1920 году, единственный раз в истории Америки, когда Конгресс не смог принять закон о перераспределении. Перепись 1920 года подтвердила рост столичных районов, что стало первым случаем, когда городское население превзошло сельское. Столкнувшись с потерей мест, сельские штаты заблокировали принятие закона о распределении, так что округа оставались неизменными почти в каждом штате в течение 20 лет. В сочетании с правилами старшинства, действовавшими в то время, действующие члены Конгресса, особенно на Юге, оставались на безопасных местах в течение десятилетий и приобрели значительную власть в правительстве. Неудивительно, что сельскохозяйственные субсидии увеличились по сравнению с федеральными расходами в городских районах. Кроме того, неправильное распределение наклонило национальную политику вправо, увеличив представительство более социально консервативных сельских интересов.

В целом, неправильное распределение голосов, как и джерримендеринг и голосование по общим бюллетеням, манипулировало избирательной системой в политических целях. Все эти методы подрывали фундаментальные демократические принципы. Искажая голос электората, эти стратегии создавали неравное игровое поле. Конфликты, которые требовали разрешения демократическими средствами (т. е. честными выборами), не происходили, потому что выборы были сфальсифицированы для одной стороны. Коллективный разум электората должен был пройти через фильтр, который затемнял волю народа. Когда голос одного человека имеет большее значение, чем голос другого, функция демократии как силы социальной сплоченности и мощи уменьшается. Теоретики права начали признавать этот факт.

Один человек, один голос

В конечном итоге суды вмешались, чтобы остановить неправильное распределение. Это не произошло в одночасье. Первый выстрел по дуге прозвучал в 1946 году с Коулгроув против Грина, решение Верховного суда США по избирательным округам в Иллинойсе. В последний раз законодатели проводили избирательные округа в Иллинойсе в 1901 году. В то время размеры округов варьировались от 112 116 до 914 000 человек. Несмотря на это вопиющее несоответствие, суд воздержался от признания их неконституционными, сославшись на статью I, раздел 4 Конституции, которая дает штатам и Конгрессу полномочия предписывать «время, место и порядок проведения выборов». Судья Феликс Франкфуртер написал решение, заявив:

Вовлеченность судебной системы в политику народа враждебна демократической системе. И не менее пагубно, если такое судебное вмешательство в политическое по сути состязание прикрывается абстрактными фразами закона... Единственный суровый факт, который вытекает из изучения истории распределения Конгресса, — это его впутанность в политику, в смысле партийных состязаний и партийных интересов...  Судам не следует вмешиваться в эту политическую гущу.. [выделено мной]

Сдержанность суда при решении политических вопросов по сей день остается лейтмотивом решений о перераспределении избирательных округов.

Особое мнение судьи Хьюго Блэка Коулгроув установил контрапункт мнению Франкфуртера, и тезис Блэка со временем набирал силу. Блэк считал, что право голоса и право на подсчет своего голоса, содержащиеся в Статье I Конституции, явно подразумевают «политику, согласно которой государственные избирательные системы… должны быть разработаны таким образом, чтобы придавать приблизительно равный вес каждому поданному голосу». Концепция того, что каждый голос должен быть «одинаково эффективным», имеет далеко идущие последствия. Блэк пришел к выводу, что Статья I гарантирует право «всем группам, классам и отдельным лицам [быть] предоставлено равное представительство в Палате представителей, которая совместно с Сенатом пишет законы, затрагивающие жизнь, свободу и имущество всех людей».

Другими словами, равно эффективный голос означает, что каждый голос должен учитываться пропорционально. Признание Блэком того, что эффективные голоса требуют пропорционального голосования, отражает растущее осознание правовыми теоретиками недостатков избирательных систем, в которых победитель получает все. Однако у них не было четкой правовой основы для признания систем, в которых победитель получает все, неконституционными.

Предостережение Франкфуртера о том, что судам следует избегать «политических дебри» перераспределения округов, сохранялось еще 25 лет. Затем наступило время Бейкер против Карра в 1962 году. К этому времени несколько отставок и смертей в суде, а также восхождение Эрла Уоррена на пост главного судьи привели к тому, что суд стал совершенно другим по сравнению с судом в Коулгроув. Судьи согласились рассмотреть жалобу на избирательные округа Теннесси, которые, как и Иллинойс, не перекраивались с 1901 года.

Потребовался год, чтобы разделенный Верховный суд вынес решение. Давление и раздоры вокруг этого дела привели к отставке и проблемам со здоровьем судьи Уиттакера. Судья Уильям Дж. Бреннан-младший написал решение большинства. Он переформулировал доктрину политического вопроса, первоначально сформулированную главным судьей Джоном Маршаллом в 1803 году Марбери против Мэдисона решение — одно из самых значительных в истории США, поскольку оно установило разделение властей. Бреннан изложил шесть факторов, чтобы определить, были ли вопросы политическими. Они включали «отсутствие судебно обнаруживаемых и управляемых стандартов для их разрешения». Основываясь на этой формулировке, суд постановил, что изменение границ избирательных округов представляет собой вопрос, подлежащий рассмотрению в суде в соответствии с положением о равной защите 14^й Поправка. Это решение открыло дверь для судебного вмешательства в перераспределение округов в штатах. Судья Уоррен позже скажет, что это было одно из самых важных решений за время его пребывания на посту главного судьи.

Следующий Бейкерв Верховный суд поступило множество дел о перераспределении избирательных округов.  Рейнольдс против Симса взял Бейкер решение до его логического завершения. Учитывая неправильное распределение законодательных округов Алабамы, Верховный суд установил, что округа с неравным населением нарушают положение о равной защите 14^й Поправка. Главный судья Уоррен написал мнение. Суд увидел, что переоценка голосов на основе места проживания человека привела к «дискриминации отдельных избирателей, проживающих в неблагоприятных районах». Уоррен повторил логику, ранее высказанную Хьюго Блэком:

[Р]епрезентативное правление, по сути, является самоуправлением через посредство избранных представителей народа, и каждый гражданин имеет неотъемлемое право на полное и эффективное участие в политических процессах законодательных органов своего штата... Полное и эффективное участие всех граждан в управлении штатом требует, таким образом, чтобы каждый гражданин имел одинаково эффективный голос на выборах членов законодательного органа своего штата.

Суд пришел к выводу, что положение о равной защите требует от законодательных органов штатов «прилагать честные и добросовестные усилия для создания округов… настолько равных по численности населения, насколько это возможно». Другими словами, округа должны соответствовать критерию «один человек — один голос». Основной причиной, по которой Суд в конечном итоге влез в эти «политические дебри», было то, что неправильное распределение голосов можно было наблюдать математически, что делало его средство правовой защиты в виде равной численности населения «юридически обнаруживаемым и управляемым». Это не обязательно относилось к другим стратегиям, которые снижали эффективность голоса человека, таким как джерримендеринг.

Взлет и падение расового джерримендеринга

В то же время, когда Верховный суд США положил конец практике неправильного распределения, движение за гражданские права достигло пика. Конгресс принял Закон об избирательных правах 1965 года. Этот законопроект был направлен на отмену десятилетий законов Джима Кроу, которые лишали чернокожих избирательных прав. Раздел 2 Закона запрещает любые требования к голосованию, которые «приводят к отказу или ограничению права … голосовать по признаку расы». Как описано в эссе «Большинство, меньшинства и инновации в избирательном дизайне», Закон побудил ряд стратегий — в основном в южных штатах — разработать системы голосования, которые затрудняли победу чернокожих кандидатов на выборах, даже когда чернокожие избиратели имели равный доступ к голосованию. В ответ на это Конгресс внес поправки в Раздел 2 в 1982 году (и Рональд Рейган подписал его в качестве закона), чтобы создать тест «результатов», рассматривающий различные факторы, такие как степень, в которой меньшинства выиграли выборы в юрисдикции, чтобы определить, соответствует ли эта юрисдикция Закону.

Закон об избирательных правах и поправки к нему подготовили почву для эпической борьбы с расовыми джерримендерингами. Ряд случаев показал, насколько сложно обеспечить меньшинствам равные возможности для представительства в системе голосования, где победитель получает все. Первый случай, Торнбург против Джинглса, возник в Северной Каролине. Суд отменил многомандатные округа, поскольку они разбавляли полномочия избирателей меньшинства, которые хотели выбрать кандидата от меньшинства. Лани Гинье работала в юридической группе под руководством пионера борьбы за гражданские права Северной Каролины Джулиуса Чемберса. Мнение большинства, написанное судьей Бреннаном, создало тест, запрещающий многомандатные округа, когда можно было показать, что группа меньшинства была достаточно большой и географически компактной, чтобы избрать меньшинство в одномандатном округе. Это решение привело к созданию округов большинства-меньшинства.

Решение по делу Джинглза подготовило почву для следующего дела, выходящего из Северной Каролины. После переписи 1990 года законодатели создали печально известные 12^й Округ Конгресса, который связал воедино черные общины от Дарема до Шарлотта. Этот округ достиг желаемого эффекта, выбрав Мела Уотта, первого черного представителя США из Северной Каролины после окончания Реконструкции. Он также вызвал существенную правовую и политическую реакцию. Судебное дело, Шоу против Рено, в конечном итоге добрался до Верховного суда США. Судья Сандра Дэй О'Коннор написала мнение большинства, заявив, что округ «имеет неприятное сходство с политическим апартеидом». Суд постановил, что раса не может быть единственным оправданием для создания округа. Решение, принятое два года спустя, разъяснило, что раса может быть фактором при формировании округов, но не может быть преобладающим фактором.

Эти решения подготовили почву для возрождения экстремального партийного джерримендеринга, который был забыт с 19 века.^й века. Поскольку многие чернокожие связаны с Демократической партией, республиканцы увидели преимущество в концентрации чернокожих избирателей в нескольких округах с большинством и меньшинством, что облегчало рассредоточение и разбавление силы избирателей-демократов в других округах. Практика, известная как «упаковка и растрескивание», стала краеугольным камнем республиканских стратегий джерримендеринга. (Конечно, демократы, когда им предоставлялась возможность, использовали аналогичные стратегии джерримендеринга, чтобы разбавить избирателей-республиканцев.) Одно исследование показало, что эти судебные разбирательства стоили демократам десяти мест на Юге после переписи 1990 года.

Лани Гинье, которая помогла спорить Шоу, пришли к выводу, что ошибочно полагать, что округа с преобладанием большинства и меньшинства в системе, где победитель получает все, послужат делу демократии.

В то время как раса служила удобным оправданием для джерримендеринга, другие силы разожгли неумолимое стремление к экстремальному джерримендерингу. Партизаны больше не позволяли округам оставаться без присмотра десятилетиями. Партии хотели причинить максимальную боль своим противникам, создав пуленепробиваемое большинство в законодательных собраниях штатов и Конгрессе. Новые технологии в виде сложного программного обеспечения предоставили средства для достижения этой цели. Грубые данные, которые когда-то использовались составителями карт для прогнозирования будущего поведения, были заменены сложными программными системами, которые учитывают данные на уровне домохозяйств. Такие данные включают регистрацию партии, политические пожертвования, частоту голосования и богатую демографическую информацию о возрасте, доходе, расе и образовании.

Эта информация позволяет проводить тонкую манипуляцию границами округов, что может задерживать избирательный цикл за избирательным циклом. Например, одно исследование сравнивало результаты джерримендеринга в Огайо после переписи 1880 года и переписи 2000 года. В обоих случаях демократы составляли около 48% электората. Средний перевес в победе на окружных гонках при перераспределении округов 1882 года составил 4,8%, тогда как в 2002 году средний показатель составил 16,5%. Значительный рост отражает способность партий использовать улучшенные данные для создания округов, более невосприимчивых к конкуренции. Другой пример можно привести из недавнего перераспределения округов в Северной Каролине. Демократы джерримендерили округа после переписи 2000 года, но в конечном итоге потеряли большинство в законодательном собрании штата на выборах 2010 года. Получив контроль, республиканцы перетасовали округа в 2012 году и сохранили контроль над обеими палатами законодательного органа с большим отрывом в каждом избирательном цикле вплоть до 2020 года – даже несмотря на то, что голоса по всему штату часто распределялись почти 50 на 50 между двумя основными партиями. Очевидно, что инструменты для прогнозирования поведения избирателей заметно улучшились.

Судебные усилия по прекращению партийного джерримендеринга

Во многих отношениях партийный джерримендеринг представляет более прямую угрозу демократическим принципам, чем неправильное распределение. В первом случае политики намеренно манипулируют округами, чтобы предопределить исход выборов в пользу одной партии. Таким образом, всеобщие выборы не нужны. Поскольку округа резко перекошены в пользу той или иной партии, первичные выборы оказываются решающими для конечного результата. Всеобщие выборы не оказывают сдерживающего влияния на кандидатов, которые заинтересованы в том, чтобы потакать своей базе. Разрушительное воздействие джерримендеринга на конкуренцию побудило продемократические группы утверждать, что партийный джерримендеринг является неконституционным, как и неправильное распределение.

Верховный суд сделал важный шаг в этом направлении, Дэвис против Бандемера в 1986 году. В этом случае демократы оспорили план республиканцев по перераспределению округов в Индиане после того, как демократы получили большинство голосов по всему штату, но только 43 из 100 мест в Палате представителей штата. Судья Байрон Уайт написал мнение большинства. Признавая, что дела о неправильном распределении основывались на «арифметической презумпции» о неравном размере округов, Уайт утверждал, что на карту поставлен тот же принцип «справедливого и эффективного представительства для всех граждан». Он указал на решения о расовых джерримендерах и провел прямую линию к политическим джерримендерам. В обеих ситуациях идентифицируемая группа имеет «недостаточные шансы избрать представителя по своему выбору, и что границы округов должны быть перерисованы, чтобы исправить этот предполагаемый недостаток». Следовательно, суд впервые постановил, что партийные джерримендеринги подлежат рассмотрению в суде.

Однако Суд столкнулся с препятствием, которое оказалось непреодолимым. Верховный суд изо всех сил пытался определить управляемый стандарт для применения к джерримендерингу в рамках избирательной системы, где победитель получает все. Пропорциональная система голосования явно исправила бы несправедливость партийного джерримендеринга, но Конституция не требует такой системы. Следовательно, Суд написал, что «простого отсутствия пропорционального представительства будет недостаточно для доказательства неконституционной дискриминации». Уайт отметил, что Окружной суд пришел к выводу о неконституционности на основании результатов одних выборов в 1982 году. Для доказательства того, что схема перераспределения округов нарушает положение о равной защите, потребуется нечто большее. Суд предположил, что Индиана, колеблющийся штат, вполне может измениться в следующем избирательном цикле. Без выводов о том, что схема обрекла одну партию на статус меньшинства на целое десятилетие, Суд не мог определить, что она нарушает конституцию.

Последний вздох для судебного надзора?

Пока Бейкервывод суда о возможности рассмотрения в суде привел к быстрой череде дел, положивших конец несправедливому распределению, Дэвис не дали того же результата. Суды продолжали бороться со стандартом для партийного джерримендеринга. Партийному джерримендерингу не хватало математической ясности измерения населения округов. Никто не сомневался, что политики намеревались поставить своих оппонентов в невыгодное положение, когда делали джерримендеринг. Однако большинство в суде не смогло прийти к управляемому стандарту. Без объективного стандарта, такого как пропорциональность между поданными голосами и представительством партии, трудно провести четкую границу между конституционной картой и неконституционной картой. В системе, где победитель получает все, легко скрыть партийность под видом нейтральных стандартов, таких как смежность, компактность и общность интересов при составлении карт.

Импульс к судебным действиям возник после перераспределения избирательных округов в 2010 году, когда новое программное обеспечение и гиперпартийность сделали карты с джерримендерингом еще более неприступными. Истцы в Джилл против Уитфорда использовали новый способ создания управляемого стандарта для партийного джерримендеринга. Политолог из Университета Висконсина (снова колыбель инноваций) разработал «разрыв эффективности», который измеряет процент потерянных голосов на основе джерримендерных карт. Он пришел к выводу, что разрыв больше 7% отключит оппозиционную партию на весь срок действия карты (т. е. 10 лет). Решение Верховного суда рассмотреть дело в 2017 году вселило надежды в продемократические группы. Главный судья Джон Робертс разбил эти надежды, когда написал мнение большинства, которое вернуло дело на прежнее место из-за отсутствия правоспособности.

По пятам за Гилл, Rucho против Common Cause стал следующим крупным противостоянием партийных джерримендерингов. Также на основе карт, составленных в 2010 году, Верховный суд согласился рассмотреть дуэльные дела, в которых оспаривались избирательные округа, составленные законодателями-республиканцами в Северной Каролине и законодателями-демократами в Мэриленде. Истцы надеялись, что обвинение обеих партий подчеркнет принципы демократии, которые выходят за рамки партийных, особенно в эпоху поляризации. Несмотря на почти 50-50 партийное голосование по всему штату в Северной Каролине, республиканцам удалось выиграть 10 из 13 избирательных округов. Законодатели-республиканцы приложили все усилия, чтобы показать, что они не полагались на расовые данные при составлении карт. Возможно, зайдя слишком далеко, представитель Дэвид Льюис заявил: «Я предлагаю составить карты так, чтобы дать партийное преимущество 10 республиканцам и трем демократам, потому что я не верю, что возможно составить карту с 11 республиканцами и двумя демократами».

После того, как окружные суды признали карты Северной Каролины и Мэриленда неконституционными, Верховный суд согласился рассмотреть объединенное дело. Главный судья Робертс вынес решение большинства, которое вонзило кинжал в сердца тех, кто искал правовой принцип, чтобы положить конец партийным джерримендерингам. Отмена Дэвис, Суд установил, что партийный джерримендеринг представляет собой политический вопрос. Поэтому он не подлежит рассмотрению в суде. Игнорируя доводы предыдущих судей, которые проводили прямую линию между несоразмерным распределением, расовым джерримендерингом и партийным джерримендерингом на основе теории равноэффективного голосования, Суд не увидел такой связи. Вторя судье Франкфуртеру, Робертс признал, что «чрезмерная партийность в распределении округов приводит к результатам, которые обоснованно кажутся несправедливыми. Но тот факт, что такой джерримендеринг «несовместим с демократическими принципами», не означает, что решение лежит на федеральной судебной системе».

Большинство отвергло идею о том, что в контексте партийного джерримендеринга существует управляемый в судебном порядке стандарт. Робертс отметил, что конституция не обязывает к справедливой системе, такой как пропорциональное голосование. Учитывая, что штаты используют системы «победитель получает все», чрезвычайно сложно определить, как должна быть достигнута справедливость. Должны ли карты стремиться к как можно большему количеству конкурентных округов? Должны ли они манипулировать линиями, чтобы гарантировать, что избранные отражают общий партийный состав штата? Или они должны использовать нейтральные критерии, такие как компактность, смежность и общность интересов, которые могут привести к различным результатам? Робертс раскрыл проблему создания судебного стандарта в мире, где победитель получает все.

И все же, результат Ручо показал, насколько близко Верховный суд подошел к следующему логическому шагу, как это было с делами о неправильном распределении в 1960-х годах. Решение было принято 5-4. Если бы Сенат США утвердил назначение Меррика Гарленда после смерти судьи Антонина Скалиа в 2018 году, результат почти наверняка был бы другим.

Судья Елена Каган написала резкое несогласие в Ручои в то же время сформулировал, как другой суд установил бы новую конституционную основу, запрещающую радикальные партийные махинации.

Ее несогласие достигает этого двумя способами. Во-первых, она описывает джерримендеринг более серьезно, чем большинство. Она отмечает, что джерримендеринг атакует фундаментальный демократический принцип, согласно которому люди должны выбирать своих представителей, а не наоборот. Более того, «большие данные и современные технологии» теперь делают джерримендеринг экзистенциальной угрозой американской демократии. Создавая округа, которые обслуживают самых экстремальных избирателей на первичных выборах, эта практика подпитывает поляризацию, которая сделала Конгресс почти недееспособным. Она пишет: «Если их не остановить, джерримендеринги, подобные этим, могут непоправимо повредить нашей системе правления». В то время как большинство видит джерримендеринг как неудачный придаток голосования по принципу «победитель получает все», Каган видит в нем экзистенциальную угрозу основам демократии.

Во-вторых, она подробно объясняет стандарт, применяемый к «экстремальному джерримендерингу» окружными судами по всей стране, чтобы сказать, что судебный стандарт является работоспособным. Чтобы продемонстрировать, что карта перераспределения округов является неконституционно экстремальной, доказательства должны показать, что она является исключением среди возможностей, основанных на нейтральных стандартах штата, таких как компактность, смежность или общность интересов. Истцы в Северной Каролине предложили экспертам математические модели, которые создали тысячи карт, показывая невозможность создания рассматриваемой карты без использования партийных критериев. Каган утверждал, что Суд не должен вводить свое мнение относительно справедливости. Ему нужно только создать базовую линию для экстремального джерримендеринга, когда доказательства доказывают, что карта является «выбросом». В этом случае карта представляет собой «существенный вред» эффективным голосам. Суды применяют стандарт существенного вреда в различных ситуациях, таких как антимонопольное законодательство. Другими словами, судам не нужно применять математический принцип, как это было в делах о неправильном распределении, чтобы смягчить худшие последствия партийного джерримендеринга.

Каган завершает свое несогласие в драматической манере: «Из всех случаев отказа от обязанности Суда объявлять закон, это был не тот случай. Практики, оспариваемые в этих случаях, ставят под угрозу нашу систему правления. Часть роли Суда в этой системе заключается в защите ее основ. Нет ничего важнее свободных и справедливых выборов. С уважением, но глубокой печалью, я не согласен». Ручо Решение закрыло дверь возможности того, что партийный джерримендеринг разделит ту же судьбу, что и неправильное распределение и расовый джерримендеринг. Борьба за обуздание злоупотреблений в перераспределении округов должна будет перейти на другие фронты. Судья Робертс указал путь в своем мнении большинства, предложив истцам обратиться за помощью к государственным судам и законодательной реформе. Каган высмеял эту альтернативу, но это все, что осталось на данный момент.

Действия государственного суда по прекращению джерримендеринга

Поскольку партизанский джерримендеринг больше не является предметом судебного разбирательства в соответствии с Конституцией США, Common Cause и другие группы обратились за помощью в суды штатов. Эти дела сосредоточены на положениях конституций штатов, которые конкретно касаются честных выборов. За несколько месяцев до Ручо решение, Common Cause подала иск в суд штата Северная Каролина – Common Cause против Льюиса. Как предположил судья Робертс в Ручо В решении истцы утверждали, что партийный джерримендеринг нарушил несколько положений конституции штата, а не Конституции США, включая положения о равной защите, правах на объединение и свободу слова и свободных выборах. Коллегия из трех судей вынесла свое заключение в сентябре 2019 года — через три месяца после Ручо – решение в пользу «Общего дела» о том, что законодательные карты штата представляют собой недопустимые партийные махинации.

Группа прямо ссылается на мнение судьи Робертса в Ручо, заявив, что заключение решения не «осуждает жалобы на округа, которые эхом отдаются в пустоту», поскольку «положения в конституциях штатов могут предоставлять стандарты и руководство для применения судами штатов». В этом случае группа сослалась на пункт о свободных выборах в конституции штата как на более конкретный, чем Конституция США, «в защите прав его граждан». Этот пункт восходит к Декларации прав штата 1776 года, которая была основана на английском Билле о правах 1689 года, предусматривающем, что «выборы членов парламента должны быть свободными». Мнение пришло к выводу, что существует настоятельная заинтересованность штата в проведении справедливых выборов, «чтобы избиратели выбирали своих представителей, а не наоборот». Доказательств, показывающих, что план округов сделал невозможным для демократов получить большинство, было достаточно, чтобы признать, что план нарушает этот пункт. По аналогичным причинам группа сочла, что карты также нарушают два других пункта.

The Льюис Решение изначально вызвало политический шок в Северной Каролине. Однако долгосрочные последствия подчеркивают ограничения реформы в системе голосования «победитель получает все». Комиссия запретила использовать на выборах 2020 года лишь несколько округов в качестве экстремальных джерримендереров. Она предписала законодательному органу использовать нейтральные критерии, включая равное население, смежность округов, компактность, муниципальные границы и защиту действующего правительства. Как отметил Каган в Ручо, эти нейтральные критерии все еще могут привести к результатам выборов, которые не отражают состав электората. Ее предостережение подтвердилось в 2020 году. Демократы получили только два из перераспределенных мест. Республиканцы сохранили сильное большинство в обеих палатах. Неудивительно, что законодатели все еще понимали, как добиться партийных джерримендерингов под видом этих нейтральных критериев. Пока политики рисуют округа в двухпартийной системе, карты будут отражать партийные цели контролирующей партии.

Независимые окружные комиссии

США — единственная страна, где политики рисуют свои собственные округа, и политики просто не могут противостоять неумолимому притяжению личных интересов при разработке карт. Очевидным решением является устранение их от этого конфликта интересов. Следовательно, реформаторы выступали за создание как двухпартийных, так и независимых комиссий для рисования карт. В последние годы ряд штатов ввели такие реформы. Некоторые комиссии используют выборных должностных лиц. Другие используют политических назначенцев и обычных граждан. Продемократические группы предлагают следующие стандарты:

• Независимый отбор с проверкой на предмет конфликта интересов
• Размер, адекватно отражающий разнообразие географии, политического и этнического состава
• Четкие, нейтральные критерии для рисования карт
• Оплачиваемый персонал для поддержки комиссии
• Прозрачность разбирательств, позволяющая общественности вносить свой вклад и наблюдать за обсуждениями
• Правила, способствующие переговорам и компромиссу между группами, а не решающему голосованию, которое поощряет результаты, при которых победитель получает все

Верховный суд США недавно подтвердил законность независимых комиссий в Законодательное собрание штата Аризона против Независимой комиссии по перераспределению избирательных округов Аризоны. Сторонники оспаривали их использование как нарушение пункта о выборах, который наделяет полномочиями по перераспределению округов законодательные органы штатов. Судья Рут Бейдер Гинзбург написала заключение для большинства 5-4, отметив, что конституция Аризоны допускает референдумы, механизм, позволяющий людям встать на место законодательного органа. В этом случае независимая комиссия была создана референдумом. Вторя эмоциональному обмену мнениями среди судей по вопросам перераспределения округов, судья Скалиа написала: «Решение большинства по существу дела… настолько возмутительно неверно, настолько лишено текстовой или исторической поддержки, настолько категорически противоречит предыдущим делам Верховного суда, настолько очевидно преднамеренный продукт враждебности к распределению округов законодательными органами штатов, что я не могу не добавить свой голос к разрушительному несогласию главного судьи».

Законодательная реформа набрала значительный импульс в последние годы. «Общее дело» и другие группы реформ в штатах, которые разрешают референдумы, как правило, побеждали, когда они могли выставить независимую комиссию на голосование. HR 1, известный как «Закон о народе», будет бороться с джерримендерингом на федеральном уровне. Этот закон требует, чтобы штаты использовали независимые комиссии для проведения границ избирательных округов Конгресса. Комиссии будут состоять из 15 членов, разделенных поровну между республиканцами, демократами и независимыми. Критерии включают многие типичные пункты, такие как политические подразделения и сообщества по интересам. Он также предусматривает, что ни одна партия не должна иметь неправомерного преимущества при составлении карт, что потребует поддержки большинства членов комиссии. До сих пор HR 1 томился в Сенате США из-за обструкции со стороны республиканцев.

Хотя независимые комиссии могут смягчить наихудшие последствия экстремального джерримендеринга, они все еще сталкиваются с двумя проблемами. Как отметил судья Кейган, большинство штатов не имеют законных полномочий на проведение референдумов. Очень немногие законодательные органы штатов проявили политическую стойкость, чтобы принять закон о делегировании полномочий по перераспределению избирательных округов органу, не являющемуся политиком. Таким образом, перспективы независимых комиссий остаются ограниченными. Common Cause North Carolina и другие группы лоббировали законодателей — как демократов, так и республиканцев — с целью внесения поправки в конституцию, создающей такую комиссию, в бюллетень для голосования. Партия, находящаяся у власти, просто отказывается уступать полномочия по перераспределению избирательных округов. Поскольку контроль над законодательным органом висит на волоске в 2020 году — термин перераспределения избирательных округов — многие надеялись, что законодатели одобрят референдум в качестве страхового полиса. Тем не менее, республиканцы рискнули, не приняв законопроект, и сумели удержать большинство в обеих палатах. Теперь они хорошо подготовлены к тому, чтобы рисовать карты на следующее десятилетие.

Судья Каган также подчеркнул еще одно ограничение независимых комиссий. Они опираются на различные нейтральные стандарты, такие как смежность, компактность и общность интересов. Ни один из этих критериев не учитывает основополагающий принцип, определенный судьей Блэком в Колгроув. Джерримендеринг представляет собой разбавление голосов, так что у некоторых избирателей меньше голоса, чем у других. Противоядием от разбавления голосов является пропорциональное голосование. Ни один из вышеупомянутых критериев не признает этот принцип. Пока мы используем систему «победитель получает все», голоса будут тратиться впустую, и у некоторых избирателей не будет значимой возможности избрать кандидата по своему выбору. Независимые комиссии значительно улучшают злоупотребления, навязываемые партийными джерримендерами, но они не решают проблему разбавления голосов, которая является функцией голосования «победитель получает все».

Заключение

Партийный джерримендеринг сегодня принимает угрожающие размеры в американской психике. Сложное программное обеспечение может создавать законодательные карты, которые остаются непроницаемыми в течение десятилетия — десятилетия, в течение которого партия не имеет власти, несмотря на свою конкурентоспособность на уровне штата. Не менее тревожно то, что округа, созданные этими картами, настолько перевешивают в пользу одной или другой партии, что праймериз фактически являются выборами. Кандидаты должны обслуживать партийную базу на первичных выборах, которая поощряет экстремальное партийное поведение и риторику, подпитывая среду поляризации.

Окружение действовало как угроза демократии с момента зарождения этой страны. Статья о выборах в Конституции США дает законодательным органам штатов право определять округа, и они делали это, используя общий бюллетень, джерримендеринг и неправильное распределение голосов всякий раз, когда это служило интересам тех, кто рисовал карты. В каждом случае их действия разбавляли голоса и подрывали две основные социальные функции демократии, манипулируя волей людей и усугубляя, а не направляя конфликт в продуктивное русло.

Начиная с 1960-х годов суды пытались обуздать худшие злоупотребления перераспределением округов. Тем не менее, джерримендеринг остается угрозой демократии и ухудшился в этом столетии. Его призрак побудил значительные усилия со стороны хороших правительственных групп подавать иски в суд и продвигать независимые комиссии. Эти усилия имеют важное значение в системе «победитель получает все», которая дает политикам полномочия определять свои собственные округа. Но если расширить объектив, то можно увидеть более глубокие, более тревожные проблемы демократии. Наша политическая культура все больше характеризуется антидемократическим поведением и тенденциями, которые угрожают перевернуть нашу систему правления. Источник этих тенденций выходит далеко за рамки джерримендеринга.

Мак Пол является членом консультативного совета Common Cause NC и одним из основателей Morningstar Law Group.

Части этой серии:

Введение: Построение демократии 2.0

Часть 1: Что такое демократия и почему она важна?

Часть 2: Как идея свободы делает возможным первое нововведение

Часть 3: Второе нововведение, давшее начало современной демократии

Часть 4: Возникновение и функции политических партий – прояснение ситуации

Часть 5: Как политические партии превратили конфликт в производительную силу

Часть 6: Партии и проблема вовлечения избирателей

Часть 7: Прогрессивное движение и упадок партий в Америке

Часть 8: Руссо и «Воля народа»

Часть 9: Темная тайна голосования большинства

Часть 10: Обещание пропорционального голосования

Часть 11: Большинство, меньшинство и инновации в избирательном дизайне

Часть 12: Неверные попытки реформы избирательной системы в США

Часть 13: Построение демократии 2.0: польза и злоупотребления перераспределением избирательных округов в американской демократии