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建设民主 2.0：美国民主中重新划分选区的使用与滥用
介绍
这项关于民主的调查最初是为了理解和应对不公平选区划分弊端。操纵选区划分以利于或不利于某个政党的做法可以追溯到美国建国之初。随着时间的推移，这种做法呈现出不同的形式，包括不分区投票、选区不公和不公平选区划分。这些选区划分策略是美国民主的自然特征，原因有二：首先，美国宪法赋予各州和国会广泛的自由度，可以操纵选区以适应人口变化；其次，我们现有的赢者通吃选举制度导致两极分化，这为这种操纵提供了强大的动机。
对不分区投票和选区不均的回应表明了改革的潜力。国会在 19 世纪禁止不分区投票。日 世纪，美国最高法院在 20 世纪禁止了不公平的选举日 遗憾的是，在 21 世纪，选区划分不公的做法变得更加阴险。英石 世纪。先进的软件使地图绘制者能够绘制出更加牢不可破的选区，而摇摆选民数量的减少确保了党派地图的持久性。此外，选区的极端党派构成迫使候选人吸引最极端的初选选民，从而鼓励了更大的两极分化，让这些选民有权决定谁在大选中代表一个选区。
美国人口普查局最近公布了 2020 年人口普查数据。根据这些数据，州立法机构正在划分新的选区。这些地图将决定未来十年州和联邦层面的权力平衡。本文回顾了美国建国以来选区划分的起源和演变模式。文章将表明，不公平选区划分以及对重新划分选区过程的其他战略操纵是美国采用的赢者通吃多数选举制度的自然特征。由于该州两党竞争激烈，北卡罗来纳州通常是这种做法的中心。自 1980 年以来，北卡罗来纳州经历了 40 多次司法干预。该州的州徽应为“不公平选区划分第一人”，而不是“飞行第一人”。
在开始深入探讨重新划分选区和不公平选区划分的做法之前，有必要先退一步思考。为什么许多人认为不公平选区划分如此令人反感？当然，煽动反对不公平选区划分的主要批评者来自处于劣势的政党——如果有能力，这个政党肯定会使用同样的武器。但除了出于自私的理由谴责这种做法之外，不公平选区划分还违反了一项基本的民主原则。它稀释了选票。它通过操纵选区，使一个人以选票形式发出的声音比另一个人的声音更有力。它影响了选举的规模，在许多情况下，预先决定了选举结果。
从 20 世纪 60 年代开始，法院越来越多地介入以防止这种操纵。法官们明白这些做法是对民主的侮辱。然而，他们一直在努力寻找连贯的宪法理论和可管理的标准。鉴于美国宪法赋予各州和国会广泛的权力来塑造选举制度，法院能做的也有限。他们承认比例投票制可以解决选票稀释的问题，但宪法并没有强制要求实行这种制度。因此，法院制定了标准来控制美国目前实行的赢者通吃制度中最严重的弊端，但收效甚微。
早期美国历史上的选区划分
选区划分不公源于机会和动机。美国宪法提供了这种机会，因为它赋予州政客权力来决定选民如何选择分配给他们州的代表，并且该数字会定期更改。美国宪法第一条第二款规定：
众议员……应按各州人数，在本联邦各州之间分配……实际人口普查应在合众国国会第一次会议后三年内进行，并在随后每十年任期内，按照法律规定的方式进行。众议员人数不得超过每三万一人，但每个州至少应有一名众议员……
本节要求国会根据人口变化情况每 10 年调整分配给各州的选区数量。如前所述，各州目前正在划分新选区以适应最近的人口普查数据。例如，北卡罗来纳州获得了 14 个日 根据 2010 年至 2020 年期间发生的人口变化，纽约州将失去一个国会席位。
第一条第四款继续说道：“参议员和众议员选举的时间、地点和方式由各州立法机关规定；但国会可以随时立法制定或修改此类法规，但参议员选举地点除外。”这一款被称为“选举条款”，赋予州立法机关和国会（如果其选择采取行动）广泛的权力，以根据分配给该州的席位数量来确定如何划分选区。换句话说，一旦一个州根据十年一次的人口普查知道它有多少国会席位，该州的立法机关就可以全权决定建立一个选举制度来选举这些众议员。特别是，宪法没有提及地理划分或单一成员选区、赢者通吃投票或比例投票。
如果宪法创造了操纵选区的机会，那么党派偏见就是其动机。早期，州立法机构采取了各种方法来重新划分选区，以有利于当权者。在 党派划分选区与美国民主的建设中，Erik Engstrom 对这一过程进行了精彩的描述。在最初的 13 个州中，有三个州只有一名代表，因此不存在不公平的选区划分机会。候选人只需在一个州级选区参选即可。然而，在其余州，立法机构采取了两种方法。一些州的政党利用“普通候选人”或不分区选举来获得优势。在这些州，所有候选人都以一张候选人名单在全州范围内参选，选民对每个席位都有一票。因此，如上一篇文章所示，一个政党在州一级的总体支持往往会反映在所有竞选中。例如，宾夕法尼亚州立法机构的联邦党人在第一次联邦选举中使用了“普通候选人”，他们中意的候选人以相同的优势赢得了每个席位，战胜了该州某些地区的反联邦党堡垒。
其余各州则划分了地理区域。从一开始，政客们就无法抗拒操纵这些区域以谋取党派利益的冲动。詹姆斯·麦迪逊是第一批被划分选区的目标之一，当时帕特里克·亨利精心策划了美国众议院选区的划分，以支持詹姆斯·门罗。尽管如此，麦迪逊还是勉强取得了胜利，部分原因是他承诺支持一项权利法案，而此前他在起草宪法时曾表示这项法案是不必要的。
当然，最臭名昭著的操纵例子来自马萨诸塞州州长埃尔布里奇·格里于 1812 年签署的参议院地图。历史学家对格里在绘制该地图中所扮演的角色争论不休，但他显然从中受益，因为它人为地压低了他所反对的联邦党立法候选人的当选机会。因此，他以“选区划分不公”之父的身份声名狼藉，该选区划分基于某个选区的蝾螈形状。当时，《波士顿公报》社论认为：
再一次，请看这条可怕的恶龙的出现，不寒而栗，它是为了吞噬你们的自由和平等权利而出现的。邪恶的党派精神和对权力的过度热爱催生了它……这条法律给宪法造成了严重的伤害——它实际上颠覆并改变了我们的政府形式，不再是共和制……它压制和扼杀了大多数人的声音。
这些早期的选举表明，党派人士使用各种策略（不仅仅是不公平的选区划分）来操纵选举制度。普通选票和地理选区都是操纵选举制度的有效工具。事实上，联邦选举中普通选票制度的消亡，部分原因是党派人士试图操纵选举制度以获取利益。恩斯特罗姆描述了 1842 年《选举分配法案》的通过，该法案规定了单一选区。该法案规定，“如果一个州有权拥有一名以上的代表，则每个州根据选举分配应拥有的代表人数应由与该州应拥有的代表人数相等的相邻领土组成的选区选出……”恩斯特罗姆的结论是，辉格党支持地理选区，因为辉格党在通过普通选票分配获得席位的州中实力较弱。选区席位将帮助辉格党在中期选举中止在这些州的失利，确保其候选人能够在该党有一定集中支持的地理区域获得一些席位。换句话说，党派取消了一般选票，作为一种防御策略，以保持选举优势。
随着两党制全面实施，法律禁止不分区选区，国会选区划分不公在 19 世纪下半叶成为常态。日 世纪。立法机构分两步划分选区。首先，他们将党派人士集中到一个或多个选区，以增加他们在剩余选区的机会。其次，他们确保其党派的忠诚者在多个选区中占微弱多数，以赢得尽可能多的选区。他们通过分析县级选举结果来做到这一点，因为大多数国会选区都遵循县界。虽然比今天复杂的数据要粗糙得多，但事实证明它仍然有效。例如，1852 年，印第安纳州民主党赢得了该州 91% 的国会席位（11 个席位中的 10 个），尽管民主党只赢得了全州选票的 54%。
这些“高效的选区划分”最终导致选举结果出现巨大波动。当民主党或共和党划分选区时，他们都在寻求以最小的获胜幅度获得最多的胜利 — — 例如，确保本党至少占据一个选区的 55%。这种高效的选区划分让公众舆论的微小变化就能产生毁灭性的结果。例如，共和党在 1872 年根据高效的选区划分生成地图后，获得了 64 个众议院席位。然而，在下一次选举中，共和党却丢掉了 94 个席位，这是美国历史上最大的波动之一。1894 年，民主党在 1890 年人口普查后部署了高效的选区划分，结果失去了惊人的 114 个众议院席位。1893 年的恐慌在全国范围内引起了巨大的变化，并在国会获得了压倒性胜利。共和党在接下来的 16 年里主宰了国家政坛。这些事件反映出，在宪法几乎没有提供任何保护的情况下，政客们试图利用现有的工具和知识来操纵选区划分过程。
不公平分配的时代
如前所述，分裂、功能失调和不平等在 19 世纪末达到了顶峰。日 世纪。进步运动迎来了一段相对政治稳定的时期。19 世纪的极端党派划分选区日 世纪末。一种新的选举操纵形式开始盛行，即选区不均。实际上，立法者几十年来一直停止重新划分选区。由于未能根据人口变化调整地图，各选区的成员与人口比例相差很大。这意味着一个国会选区的选民人数可能比另一个选区的选民人数多出数十万。在极端情况下，一个政党可以代表多个小选区，而另一个政党可以代表一个大选区，从而削弱该政党的政治权力。
然而，20 世纪上半叶，政治动机发生了变化日 世纪。随着政党的弱化和两极分化的减少，一个政党开始主导大多数州立法机构。共和党代表团往往控制北部和西部各州，而民主党代表团则控制南部各州。由于没有同样的动机来操纵选区边界以获得席位，立法者倾向于保护现任者，而现任者不喜欢他们的选民发生变化。因此，立法者重新划分选区的次数减少了。
1840 年至 1900 年间，除两个州外，每年至少有一个州重新划分选区。相比之下，20 世纪上半叶各州很少重新划分选区日 世纪以来，民主党一直试图重新划分选区。例如，伊利诺伊州在 1900 年重新划分选区，直到 1948 年才再次划分选区。康涅狄格州在 1912 年和 1962 年的重新划分计划之间间隔了 50 年。南方的政党竞争已经不复存在，许多州允许选区十年又十年保持不变。20 世纪初日 20 世纪，一个州内各选区之间的平均偏差约为 1.5（以人口计算）。到 20 世纪 60 年代初，这一偏差达到 2.0，因此一个州内最大的选区平均是最小选区的两倍。这一平均数掩盖了许多选区分配不公的极端例子。例如，密歇根州一个选区有 802,994 人，而另一个选区只有 177,341 人。
选区不均赋予了农村利益更大的代表权，从而赋予了他们政治权力。随着从事农业的人数减少，人们迁往城市，城市地区的人口远远超过农村地区。1920 年，人口紧张局势爆发，这是美国历史上国会唯一一次未能通过重新划分法案。1920 年的人口普查证实了大都市地区的增长，标志着城市人口首次超过农村地区。面对失去席位的局面，农村各州阻止了分配法案的通过，因此几乎每个州的选区在 20 年内都保持不变。再加上当时实行的资历规则，国会现任议员，特别是南方的现任议员，几十年来一直稳坐席位，并在政府中获得了相当大的权力。毫不奇怪，农业补贴相对于联邦在城市地区的支出有所增加。此外，选区不均通过扩大社会保守的农村利益的代表权，使国家政治向右倾斜。
总之，选区划分不当，如不公平划分选区和一般选票投票，都是出于政治目的而操纵选举制度。所有这些手段都破坏了民主的基本原则。通过扭曲选民的声音，这些策略创造了一个不公平的竞争环境。需要通过民主手段（即公平选举）解决的冲突并没有发生，因为选举被操纵为一方的利益。选民的集体思想必须经过一个模糊人民意愿的过滤器。当一个人的选票比另一个人的选票更重要时，民主作为社会凝聚力和力量的作用就会减弱。法律理论家开始认识到这一事实。
一人一票
最终，法院介入，制止了选区不公现象。这并非一朝一夕就能做到的。第一声警告是在 1946 年， 科尔格罗夫诉格林，这是美国最高法院就伊利诺伊州国会选区划分做出的一项裁决。立法者最后一次在伊利诺伊州划分选区是在 1901 年。当时，选区的规模从 112,116 人到 914,000 人不等。尽管存在如此巨大的差异，但法院没有裁定这些选区违宪，并援引了《宪法》第一条第四款，该款赋予各州和国会规定“举行选举的时间、地点和方式”的权力。大法官费利克斯·弗兰克福特撰写了这项裁决，并宣布：
让司法机构介入人民的政治活动，对民主制度是不利的。如果司法机构对政治竞争的这种干预被包装成法律的抽象词句，其危害性同样不减……从对国会席位分配历史的研究中可以得出一个明显的事实，那就是它卷入了政治，即政党竞争和政党利益…… 法院不应该介入这个政治丛林.[强调]
法院在裁决政治问题时保持克制，至今仍然是重新划分选区决策的一个主题。
雨果·布莱克大法官的反对意见 科尔格罗夫 建立了与法兰克福意见相反的观点，而布莱克的论点随着时间的推移而获得了发展势头。布莱克认为，宪法第一条所规定的投票权和投票权清楚地表明了“州选举制度的政策……应设计为对每张选票给予大致相等的权重”。每张选票都应“同等有效”这一概念具有深远的影响。布莱克总结说，第一条保障“所有群体、阶级和个人在众议院享有平等代表权，众议院与参议院一起制定影响所有人生命、自由和财产的法律”。
换句话说，有效投票意味着每张选票都应按比例计算。布莱克承认有效投票需要按比例投票，这反映出法律理论家对赢者通吃选举制度缺陷的认识日益加深。然而，他们没有明确的法律依据来裁定赢者通吃制度违宪。
法兰克福的告诫是，法院应避免重新划分选区的“政治丛林”，这一告诫持续了 25 年。然后 贝克诉卡尔 1962 年。此时，法院有几位法官退休和去世，以及厄尔·沃伦 (Earl Warren) 出任首席大法官，与 1961 年相比，法院的构成发生了很大变化。 科尔格罗夫法官们同意听取针对田纳西州选区的投诉，田纳西州的选区与伊利诺伊州一样，自 1901 年以来就没有重新划分过。
意见分歧的最高法院花了一年时间才做出裁决。围绕此案的压力和纷争导致惠特克大法官面临退休和健康问题。威廉·J·布伦南大法官撰写了多数裁决。他重新阐述了首席大法官约翰·马歇尔在 1803 年提出的政治问题理论 马伯里诉麦迪逊案 判决——这是美国历史上最重要的判决之一，因为它确立了三权分立。布伦南提出了六个因素来判断问题是否具有政治性。其中包括“缺乏司法上可发现和可管理的解决问题的标准”。基于这一表述，法院认为，根据第 14 条宪法的平等保护条款，重新划分选区是一个可诉诸法律的问题。日 修正案。这一决定为司法干预州重新划分选区打开了大门。沃伦大法官后来表示，这是他担任首席大法官期间最重要的决定之一。
下列的 贝克之后，大量重新划分选区案件上诉至最高法院。 雷诺兹诉西姆斯 采取了 贝克 判决结果合乎逻辑。考虑到阿拉巴马州立法区划分不均，最高法院认为人口不平等的选区违反了第 14 条的平等保护条款。日 修正案。首席大法官沃伦撰写了意见书。法院认为，根据个人居住地高估选票会导致“对居住在不利地区的个人选民的歧视”。沃伦呼应了雨果·布莱克先前表达的逻辑：
[代议制政府]本质上是通过人民选举代表而进行的自治，每一位公民都有不可剥夺的权利，充分有效地参与其所在州立法机构的政治进程……因此，所有公民充分有效地参与州政府就要求每一位公民在选举其所在州立法机构成员时都拥有同等有效的发言权。
法院的结论是，平等保护条款要求州立法机构“诚实守信地努力建立选区……尽可能实现人口平等”。换句话说，选区必须符合“一人一票”的条件。法院最终介入这一“政治丛林”的主要原因是，选区分配不均可以通过数学方法观察到，因此平等人口的补救措施“在司法上是可发现和可控的”。但对于其他削弱个人投票有效性的策略（如不公平选区划分）来说，情况并非如此。
种族划分的兴衰
在美国最高法院结束不公平选区划分做法的同时，民权运动也达到了高潮。国会通过了 1965 年《选举权法案》。该法案旨在废除数十年来剥夺黑人选举权的吉姆·克劳法。该法案第 2 条禁止任何“导致因种族原因而剥夺或限制投票权”的投票要求。正如《选举设计的多数、少数和创新》一文中所述，该法案促使人们（主要是在南部各州）采取多种策略，设计投票制度，使黑人候选人难以赢得选举，即使黑人选民有平等的投票权。作为回应，国会于 1982 年修订了第 2 条（罗纳德·里根签署成为法律），以创建“结果”测试，考察各种因素，例如少数族裔在某个管辖区赢得选举的程度，以确定该管辖区是否遵守了该法案。
《投票权法案》及其修正案为种族划分不公的史诗斗争奠定了基础。一系列案件暴露了在赢者通吃的投票制度下确保少数族裔享有平等的代表机会是多么困难。第一起案件 索恩伯格诉金格尔斯，起源于北卡罗来纳州。法院推翻了多成员选区制度，因为它们削弱了希望选择少数族裔候选人的少数族裔选民的权力。拉尼·吉尼尔 (Lani Guinier) 曾任职于由北卡罗来纳州民权先驱朱利叶斯·钱伯斯 (Julius Chambers) 领导的法律团队。由布伦南法官撰写的多数意见创建了一项测试，即当可以证明少数族裔群体足够大且地理分布紧凑，可以在单一成员选区中选出少数族裔时，禁止多成员选区。这一决定导致了多数少数族裔选区的产生。
金格尔斯案的判决为北卡罗来纳州的下一起案件奠定了基础。1990 年人口普查之后，立法者制定了臭名昭著的 12日 国会选区将达勒姆至夏洛特的黑人社区团结在一起。该选区取得了预期的效果，选出了梅尔·瓦特，他是重建期结束以来第一位来自北卡罗来纳州的黑人美国代表。它也产生了巨大的法律和政治反弹。一场法庭案件， 肖诉里诺，最终诉至美国最高法院。桑德拉·戴·奥康纳大法官撰写了多数意见，指出该选区“与政治种族隔离有着令人不安的相似之处”。法院认为种族不能成为划分选区的唯一理由。两年后的一项裁决澄清了种族可以成为划分选区的因素，但不能成为主要因素。
这些判决为极端党派划分选区行为的死灰复燃奠定了基础，而这种行为自 19 世纪以来一直处于沉寂状态。日 世纪。由于许多黑人都属于民主党，共和党人看到了将黑人选民集中到少数族裔占多数的选区的优势，这样更容易分散和削弱其他选区的民主党选民的力量。这种被称为“打包和破解”的做法成为共和党不公平划分选区策略的基石。（当然，民主党人一旦有机会，就会采用类似的不公平划分选区策略来稀释共和党选民。）一项研究表明，在 1990 年人口普查之后，这些法庭案件导致民主党在南方失去了 10 个席位。
拉尼·吉尼尔 (Lani Guinier) 帮助辩论 肖, 认识到“赢者通吃”体制下少数族裔聚居区有利于民主事业这一想法存在缺陷。
虽然种族问题成为不公平划分选区的一个方便借口，但其他力量也点燃了极端不公平划分选区不可阻挡的趋势。党派人士不再允许选区数十年无人照管。各党派希望通过在州立法机构和国会中建立绝对多数来给对手造成最大伤害。以复杂软件形式出现的新技术提供了实现这一目标的手段。地图绘制者曾经用来预测未来行为的粗略数据被复杂的软件系统所取代，这些系统考虑了家庭层面的数据。这些数据包括政党登记、政治捐款、投票频率以及关于年龄、收入、种族和教育的丰富人口统计信息。
这些信息允许对选区划分进行精细操纵，从而阻碍选举周期的进行。例如，一项研究比较了 1880 年人口普查和 2000 年人口普查后俄亥俄州选区划分的结果。在这两种情况下，民主党都占选民总数的 48%。1882 年重新划分选区时选区竞选的平均获胜幅度为 4.8%，而 2002 年的平均获胜幅度为 16.5%。这一显着增长反映了政党利用改进的数据来划分更不受竞争影响的选区的能力。另一个例子是北卡罗来纳州最近的重新划分选区。民主党在 2000 年人口普查后对选区进行了不公平的划分，但最终在 2010 年选举中失去了州议会的多数席位。共和党在获得控制权后，于 2012 年划分选区，并在 2020 年之前的每次选举中都以较大优势保持对立法机构两院的控制权——尽管全州投票结果往往接近两大政党各占一半。显然，预测选民行为的工具已显著改善。
制止党派选区划分的司法努力
在许多方面，党派不公平选区划分比选区不公对民主原则构成了更直接的威胁。在前者的情况下，政客们故意操纵选区，预先确定有利于某一党派的选举结果。因此，大选是不必要的。由于选区明显偏向某一党派，初选对最终结果具有决定性作用。大选对那些倾向于迎合基本盘的候选人没有起到缓和作用。不公平选区划分对竞争的腐蚀性影响促使民主派团体认为，党派不公平选区划分和选区不公一样违宪。
最高法院朝这个方向迈出了重要一步 戴维斯诉班德默 1986 年。在该案中，民主党在印第安纳州赢得了全州多数选票，但在 100 个州众议院席位中只赢得 43 个，随后民主党对共和党的选区重新划分计划提出质疑。拜伦·怀特大法官撰写了多数意见。怀特承认，选区划分不均案件基于对选区规模不平等的“算术假设”，并声称这涉及到“公平有效地代表所有公民”的同一原则。他指出了种族不公平划分选区的决定，并直接将其与政治不公平划分选区划联系起来。在这两种情况下，一个可识别的群体“没有足够的机会选出他们选择的代表，应该重新划分选区以弥补这一所谓的缺陷。”因此，法院首次裁定党派不公平划分选区是可诉诸法律的。
然而，最高法院面临着一个难以逾越的障碍。最高法院努力寻找一个可控的标准，以适用于赢者通吃选举制度下的选区划分。比例投票制度显然可以弥补党派划分选区的不公平性，但宪法并没有强制要求实行这样的制度。因此，最高法院写道：“仅仅缺乏比例代表制不足以证明存在违宪歧视。”怀特指出，地方法院根据 1982 年的一次选举结果得出了违宪的结论。要证明重新划分选区的计划违反了平等保护条款，还需要更多证据。最高法院推测，摇摆州印第安纳州很可能在下一个选举周期中发生改变。如果没有发现该计划使一个政党在整整十年内处于少数派地位，最高法院就无法裁定它违反了宪法。
司法审查的最后一搏？
尽管 贝克的可诉性认定导致一系列案件的迅速发生，结束了不公平的分配， 戴维斯 并没有产生相同的结果。法院继续为制定党派不公平选区划分标准而苦苦挣扎。党派不公平选区划分缺乏衡量选区人口的数学清晰度。没有人怀疑，政客们在不公平选区划分时有意让对手处于不利地位。然而，法院的多数派无法就一个可控的标准达成一致。如果没有投票数和政党代表比例等客观标准，就很难在合宪地图和违宪地图之间划出一条清晰的界线。在赢者通吃的制度下，在绘制地图时很容易以中立标准（如连续性、紧凑性和利益共同体）为幌子隐藏党派偏见。
2010 年重新划分选区后，司法行动的势头确实增强了，当时新软件和极端党派主义使得不公正的选区划分地图更加难以攻破。 吉尔诉惠特福德 使用一种新颖的方式为党派划分选区制定了一个可管理的标准。威斯康星大学（再次成为创新的摇篮）的一位政治学家设计了“效率差距”，用于衡量基于划分选区地图的浪费选票百分比。该研究得出的结论是，如果差距大于 7%，则反对党将在选区划分持续期间（即 10 年）被拒之门外。最高法院于 2017 年决定审理此案，这让民主派团体燃起了希望。首席大法官约翰·罗伯茨撰写了一份多数意见，以缺乏资格为由将此案发回重审，粉碎了这些希望。
紧随其后 鳃, Rucho 诉 Common Cause 成为下一次关于党派不公平选区划分的重大摊牌。同样是基于 2010 年绘制的地图，最高法院同意审理质疑北卡罗来纳州共和党议员和马里兰州民主党议员划分的国会选区的案件。原告希望，将责任归咎于双方能够凸显超越党派的民主原则 — — 特别是在两极分化的时代。尽管北卡罗来纳州的党派投票结果接近 50-50，但共和党仍然赢得了 13 个国会选区中的 10 个。共和党议员煞费苦心地表明他们在绘制地图时并不依赖种族数据。众议员大卫·刘易斯 (David Lewis) 的著名言论可能有些过头了：“我建议我们绘制地图时让 10 名共和党人和 3 名民主党人获得党派优势，因为我不相信有可能绘制一张有 11 名共和党人和 2 名民主党人的地图。”
在地方法院裁定北卡罗来纳州和马里兰州的选区划分图违宪后，最高法院同意审理合并案件。首席大法官罗伯茨做出了多数决定，这让那些寻求法律原则来结束党派划分选区的人心如刀绞。 戴维斯，法院认为，党派不公平划分选区是一个政治问题。因此，它不具有司法效力。法院忽略了前几位法官基于同等有效投票理论在选区不公、种族不公平划分选区和党派不公平划分选区之间划出一条直线的推理，认为两者之间不存在任何联系。罗伯茨赞同弗兰克福特法官的观点，他承认“选区划分中过度的党派主义会导致看似不公正的结果。但这种不公平划分选区的做法‘与民主原则不相容’，并不意味着解决方案在于联邦司法机构。”
多数人拒绝接受在党派划分选区的情况下存在司法可控标准的想法。罗伯茨指出，宪法并未规定比例投票制等公平制度。鉴于各州采用赢者通吃制度，确定如何实现公平极其困难。地图是否应尽可能多地寻找竞争性选区？它们是否应操纵分界线以确保当选者反映该州的整体党派构成？还是应该使用紧凑性、连续性和利益共同体等中立标准，从而产生各种结果？罗伯茨揭示了在赢者通吃的世界中创建司法标准的挑战。
然而，结果 鲁乔 这表明最高法院距离采取下一个合乎逻辑的步骤有多近，就像它在 1960 年代处理选区不公案件时所做的那样。最终以 5 比 4 的票数通过了该决定。如果美国参议院在 2018 年大法官安东尼·斯卡利亚去世后批准了梅里克·加兰的提名，结果几乎肯定会是相反的。
大法官埃琳娜·卡根在 鲁乔，同时阐明了不同的法院将如何建立新的宪法框架，禁止极端党派的选区划分。
她的异议通过两种方式实现了这一点。首先，她对选区划分的描述比多数人更为严厉。她指出，选区划分侵犯了民主的一项基本原则，即人民应该选择自己的代表，而不是相反。此外，“大数据和现代技术”现在使选区划分成为对美国民主的生存威胁。通过创建迎合最极端初选选民的选区，这种做法加剧了两极分化，而这种两极分化几乎使国会无法正常运作。她写道：“如果不加以制止，像这样的选区划分者可能会对我们的政府体系造成不可挽回的损害。”多数人认为选区划分是赢者通吃投票制度的不幸附属品，而卡根则认为这是对民主基础的生存威胁。
其次，她详细解释了全国各地地区法院对“极端选区划分”所采用的标准，以表明司法标准是可行的。要证明重新划分选区的地图是违宪的极端行为，证据必须表明它是基于州的中立标准（例如紧凑性、连续性或利益共同体）的可能性中的异常值。北卡罗来纳州的原告向专家提供了制作数千张地图的数学模型，表明如果不使用党派标准就不可能创建有争议的地图。卡根辩称，法院不必就公平性发表意见。只有当证据证明地图是“异常值”时，法院才需要为极端选区划分设定基准。在这种情况下，地图对有效投票构成了“重大损害”。法院在反垄断等各种情况下都适用重大损害的标准。换句话说，法院不必像在选区不公平分配案件中那样运用数学原理来减轻党派不公平划分选区所造成的最严重弊端。
卡根以戏剧性的方式总结了她的异议：“在所有放弃法院宣布法律职责的时代中，这不是一个。这些案件中受到质疑的做法危及我们的政府体系。法院在该体系中的部分作用是捍卫其基础。没有什么比自由和公平的选举更重要。我怀着敬意和深深的悲伤表示反对。” 鲁乔 判决结果断绝了党派选区划分与不公平选区划分和种族选区划分遭遇同样命运的可能性。遏制滥用选区重新划分的斗争将不得不转向其他战线。罗伯茨大法官在其多数意见中指明了方向，建议原告寻求州法院和立法改革的帮助。卡根对这种替代方案嗤之以鼻，但目前只剩下这些了。
州法院采取行动终止不公正划分选区
由于党派划分选区问题不再是美国宪法规定的可诉问题，共同事业组织和其他组织向州法院寻求帮助。这些案件的焦点是州宪法中专门提到公平选举的条款。在选举前几个月 鲁乔 判决后，Common Cause 已向北卡罗来纳州法院提起诉讼—— 共同事业诉刘易斯. 就像罗伯茨法官在 鲁乔 判决中，原告认为，党派划分选区违反了州宪法而非美国宪法的多项规定，包括平等保护、结社和言论自由权以及自由选举条款。由三名法官组成的小组于 2019 年 9 月发表了一项意见——三个月前 鲁乔 – 共同事业组织认定该州的立法地图构成了不允许的党派不公平划分选区。
该小组明确引用了罗伯茨法官的意见 鲁乔，指出裁决的结论并非“使有关划分选区的投诉变得毫无意义”，因为“州宪法中的规定可以为州法院提供适用的标准和指导”。在本案中，小组引用了州宪法中的自由选举条款，认为其比美国宪法更具体“保护其公民的权利”。这一条款可以追溯到 1776 年的州权利宣言，该宣言以 1689 年英国权利法案为基础，规定“议会成员的选举应当自由”。意见的结论是，州政府迫切希望举行公平选举，“让选民选择他们的代表，而不是相反”。有证据表明划分选区计划使民主党不可能赢得多数票，这足以认定该计划违反了这一条款。出于类似原因，小组还认定这些地图违反了其他两个条款。
这 刘易斯 这一决定最初在北卡罗来纳州引发了政治冲击。然而，长期影响凸显了赢者通吃投票制度改革的局限性。该委员会仅禁止少数几个选区在 2020 年选举中使用，因为它们存在极端的选区划分问题。它命令立法机构使用中立标准，包括人口平等、选区连续性、紧凑性、市政边界和在职保护。正如卡根在 鲁乔，这些中立标准仍然可能导致选举结果无法反映选民的构成。她的警告在 2020 年得到了证实。民主党只获得了重新划分的席位中的两个。共和党在两院都保持了强大的多数席位。不出所料，立法者仍然知道如何在这些中立标准的幌子下实现党派划分。只要政客们在两党制中划分选区，地图就会反映出控制党的党派目标。
独立选区委员会
美国是唯一一个政客自行划分选区的国家，政客在设计地图时根本无法抵挡私利的诱惑。显而易见的解决办法是让他们远离这种利益冲突。因此，改革者主张由两党和独立委员会来绘制地图。近年来，许多州都进行了这样的改革。一些委员会使用民选官员。其他一些委员会使用政治任命者和普通公民。民主派团体建议采用以下标准：
- 独立筛选并筛查利益冲突
- 其规模充分体现了地理、政治和种族构成的多样性
- 绘制地图的明确、中立的标准
- 支付员工工资以支持委员会
- 程序透明，以便公众能够发表意见并观察审议过程
- 促进各团体之间谈判和妥协的规则，而不是鼓励赢者通吃的决胜投票
美国最高法院最近维持了独立委员会的有效性 亚利桑那州立法机构诉亚利桑那州独立选区重划委员会。党派人士质疑他们的使用违反了选举条款，该条款赋予州议会重新划分选区的权力。大法官露丝·巴德·金斯伯格以5比4的多数票撰写了意见书，指出亚利桑那州的宪法允许全民公决，这是一种允许人民站在立法机构的角度考虑问题的机制。在本案中，独立委员会是通过全民公决产生的。斯卡利亚大法官在重新划分选区问题上与大法官们的情绪化交流相呼应，他写道：“多数人对案情的决议……是如此令人发指的错误，如此完全没有文本或历史支持，如此断然与先前的最高法院案件相矛盾，如此明显是故意敌视州议会划分选区的产物，因此我不得不支持首席大法官的强烈反对意见。”
近年来，立法改革势头强劲。在允许全民公投的州，共同事业组织和其他改革团体通常都能在选举中推选出独立委员会，从而取得胜利。HR 1，又称“为人民法案”，将在联邦层面解决不公平的选区划分问题。该法案要求各州使用独立委员会来划分国会选区。委员会将有 15 名成员，共和党人、民主党人和独立人士各占一半。标准包括许多典型项目，例如政治分支和利益共同体。该法案还规定，任何政党都不应在绘制选区图方面拥有不当优势，这需要得到大多数委员的支持。到目前为止，由于共和党的阻挠，HR 1 在美国参议院一直未能得到通过。
虽然独立委员会可以减轻极端选区划分的最坏影响，但它们仍面临两个问题。正如卡根大法官所指出的，大多数州缺乏举行全民公投的法定权力。很少有州立法机构表现出政治毅力，通过立法将重新划分选区的权力下放给政客以外的机构。因此，独立委员会的前景仍然有限。北卡罗来纳州共同事业组织和其他团体游说立法者（包括民主党和共和党）将设立此类委员会的宪法修正案列入选票。控制党根本不愿意放弃对重新划分选区的权力。由于 2020 年（重新划分选区的一个术语）立法机构的控制权悬而未决，许多人希望立法者会批准全民公投作为保险政策。尽管如此，共和党还是冒险不通过该法案，并成功保住了两院的多数席位。他们现在已准备好为未来十年绘制地图。
卡根大法官还强调了独立委员会的另一个局限性。它们依赖各种中立标准，例如连续性、紧凑性和利益共同体。这些标准都没有解决布莱克大法官在 科尔格罗夫。选区划分不公意味着选票被稀释，这样一些选民的发言权就会比其他选民少。选票稀释的解药是比例投票。上述标准都没有承认这一原则。只要我们采用赢者通吃制度，选票就会被浪费，一些选民就没有机会选出他们选择的候选人。独立委员会大大改善了党派选区划分不公造成的滥用，但它们并不能解决选票稀释的问题，而选票稀释是赢者通吃投票的结果。
结论
如今，党派划分选区问题在美国人的心中占据着重要地位。复杂的软件可以制作出十年都无法改变的立法地图——在这十年里，一个政党尽管在全州范围内具有竞争力，却仍然无法掌权。同样令人担忧的是，这些地图所绘制的选区过于偏向某一政党，以至于初选实际上就是选举。候选人必须在初选中迎合鼓励极端党派行为和言论的政党基础，从而助长两极分化的环境。
自美国诞生以来，选区划分一直是对民主的威胁。美国宪法中的选举条款赋予州立法机构划分选区的权力，而只要符合划分选区者的利益，州立法机构就会使用普通选票、不公平划分选区和不公平分配选区的方式划分选区。在每种情况下，他们的行为都通过操纵人民的意愿、加剧而不是以有效的方式疏导冲突，稀释了选票并破坏了民主的两大主要社会功能。
从 20 世纪 60 年代开始，法院就试图遏制选区重划这一最严重的弊端。然而，选区重划仍然是对民主的威胁，而且在本世纪愈演愈烈。选区重划的阴影促使一些政府好团体做出巨大努力，向法院提出诉讼，并推动成立独立委员会。这些努力在赢家通吃的制度下必不可少，因为该制度赋予政客们划分自己选区的权力。但放宽视野，就会发现民主面临着更深层次、更令人不安的挑战。我们的政治文化越来越多地表现出反民主的行为和倾向，这些行为和倾向有可能颠覆我们的政府体系。这些趋势的根源远不止选区重划。
麦克·保罗 (Mack Paul) 是 Common Cause NC 州顾问委员会成员，也是晨星律师集团 (Morningstar Law Group) 的创始合伙人。
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